Após os levantamentos realizados, os valores devidos pelos sete empreendimentos mineiros a título de participação do proprietário do solo nos resultados da lavra realizada em solo público nos últimos cinco anos, chega-se aos seguintes números:
Mineradora Concessão DNPM Processo de Natureza do Imóvel
CFEM 2009-2013 (R$) Estimativa do valor da participação nos resultados da lavra 2009-2013200 (R$) Mineração Buritirama S.A. 815.959/1973
Terra devoluta – Sem
destinação específica 12.199.154,83 6.099.577,41
Imerys Rio Capim Caulim
S.A.
815.104/1971 Terra devoluta – Sem destinação específica 24.931.881,60 12.465.940,80
VALE S.A. 811.015/1973 Projeto Assentamento Rural Federal 5.420.482,95 2.710.241,47
VALE S.A. 852145/1976 Conservação Unidade de 1.587.871.798,29 793.935.899,14
VALE S.A. 851.355/1991 Conservação Unidade de 139.385.384,53 69.692.692,26
ALCOA 808.954/1975 Assentamento Agroextrativista de Populações Tradicionais 43.803.528,76 21.901.764,38 Mineração Rio do Norte 950.341/1989 Unidade de Conservação e Território Quilombola 67.769.355,09 33.884.677,54 TOTAL 1.881.381.586,05 940.690.793,025
Tabela 16 – Quadro resumo dos valores estimados a título de participação do proprietário nos resultados da
lavra dos empreendimentos minerários pesquisados: período 2009-2013. Fonte: RAMOS (2014)/DNPM (2014).
198 Fonte DNPM/2014
199 Valores sem a aplicação de multa por atraso e de correção previstos no art. 11, §§ 2º e 3º, do Decreto-Lei 227/67 com a redação dada pela Lei nº 8.901/94.
200 Valores sem a aplicação de multa por atraso e de correção previstos no art. 11, §§ 2º e 3º, do Decreto-Lei 227/67 com a redação dada pela Lei nº 8.901/94.
Este trabalho demonstrou a impossibilidade de desvincular a questão fundiária da atividade minerária, afinal a exploração da propriedade minerária, que não se confunde com a do solo, somente é possível com o acesso pela área da superfície onde a lavra ocorrerá e/ou serão ocupadas pelas instalações de servidões necessárias à viabilização do empreendimento.
Contudo, estabelecer a identidade da propriedade do solo exige cautela em um processo complexo diante das armadilhas criadas pelo caos imobiliário causado, isolada ou conjuntamente, por problemas relacionados aos títulos de terras expedidos, a falta de estrutura de órgãos fundiários, a deficiências legislativas, a crise do sistema cartorial, a ausência de políticas públicas destinadas à solução do problema e a especulação imobiliária em virtude do aumento do valor da terra.
Tudo resultado de um processo de ocupação desorganizado que ganhou intensidade com a política de integração econômica da Amazônia patrocinada pelo governo militar pós-1964 através da concessão de incentivos fiscais e financiamentos, a abertura de estradas sem as cautelas estruturais devidas e a migração da tensão social do nordeste para o norte do País.
Viu-se que um dos focos foi a intervenção federal das terras estaduais para que o governo central pudesse concentrar o controle sobre áreas e, consequentemente, o acesso aos recursos naturais, tais como floresta, energia e minério. O objetivo era atender o interesse de grupos econômicos e modernizar o capital na região, incentivando atividades de grande porte como a mineração.
Contudo, o processo de ocupação e uso do solo se fez de forma desalinhada à realidade local, desconsiderando a pré-existência de pessoas e grupos sociais com os seus próprios modos de vida, bem como na exploração focada em determinados recursos naturais, ainda que, para tanto, exigisse tangenciar a utilização de outros.
Com efeito, a maioria da matéria-prima utilizada e dos danos resultantes do processo de produção de riquezas não eram – e não são – internalizados pelos empreendimentos provocando distorções no mercado e o lucro às custas da utilização de bens ambientais sem a devida contraprestação da sociedade, que arca sozinha com conflitos socioambientais gerados para acessar os bens ambientais de interesse econômico.
Situação que é mais problemática na Amazônia, onde há uma crise histórica no que tange ao direito sobre a terra que, sem uma acurada pesquisa fundiária, não é possível saber quem é o verdadeiro proprietário privado ou se a área continua integrante do patrimônio público. Na verdade, pelos dados apresentados neste trabalho viu-se que a maioria das áreas continua sob o domínio público ocasionado pelo que se chamou de déficit de regularização fundiária seja de imóveis individualizados, seja de imóveis destinados a uma coletividade.
O resultado são as graves querelas que, ao final, dizem respeito ao acesso dos recursos naturais. E isso não é de hoje, pois remonta aos tempos do descobrimento, quando a conquista de territórios tinha como objetivo encontrar metais, em especial o ouro e a prata. Cenário que demonstra as raízes profundas da associação umbilical entre o solo e a mineração, que mantém entre si uma relação complexa de sobreposição de interesses que potencializam os problemas de uso e ocupação da superfície.
Essa total desorganização fundiária é paga com a vida de pessoas, a apropriação ilegal de terras públicas (grilagem) e o uso econômico do solo público sem a devida remuneração legal, como ocorre na atividade minerária no que se refere as rendas pela ocupação resultante da instalação de servidões minerárias e a participação do proprietário do solo nos resultados da lavra.
Muitas dúvidas pairavam por conta de entendimentos equivocados como aquele liderado pelo DNPM que confunde a CFEM com a participação do proprietário do solo nos resultados da lavra, tornando inadmissível o exercício deste direito pelo ente político quando o imóvel estiver no domínio público.
Ao desconsiderar a natureza jurídica do solo enquanto bem ambiental integrante do patrimônio público, essa orientação afastava a aplicação do disposto no art. 4º, VII, 2ª parte, da Lei nº 6.938/81, que consagra o princípio do usuário-
pagador. Interpretação que isenta o minerador de remunerar quando o solo público é
utilizado economicamente para garantir o pleno desenvolvimento da sua atividade. Com isso, o empreendedor não internaliza as externalidades negativas do empreendimento, os quais acabarão sendo custeados pela sociedade.
Portanto, os argumentos trazidos no presente trabalho visam ultrapassar a ideia retrógada de privilegiar o interesse privado, que valoriza com a remuneração apenas a utilização pela mineração de imóveis regularmente sob o domínio privado – espécie rara –, como forma de prevalecer o seu interesse sobre qualquer outra
destinação da área objeto de intervenção, como forma de superar conflitos com o proprietário do solo e, assim, assegurar as condições necessárias para o desenvolvimento da atividade.
Demonstrou-se, contudo, que a Constituição Federal de 1988 promoveu um salto democrático pautado no pluralismo social, bem como a saída de um status de
miserabilidade ecológico-constitucional para a opulência ecológico-constitucional
Benjamin (2008, p. 87), exigindo uma nova hermenêutica que não comporta mais uma leitura estritamente positivista-privatista, que atende exclusivamente o interesse do empreendedor minerário.
Destarte, buscou-se superar a visão da mineração que foi legitimado pelos governos autoritários a fazer uso do que fosse necessário para cumprir a função econômica que lhe fora dada de desenvolver o país. Nesse caso, entrar nas áreas, extrair e pagar pelos minérios, enquanto pessoas não tinham a sua dignidade respeitada e os demais recursos naturais utilizados não eram contabilizados, tais como a floresta, a água e o solo.
A noção do valor econômico dos bens ambientais e a necessidade de internalizá-los no processo produtivo até como uma forma de melhorar a sua gestão não pode ser considerada uma novidade trazida pelas cobranças institucionalizadas nos últimos 20 anos com as Leis nº 9.433/97 e nº 11.284/2006, mas sim remontam a Constituição de 1934, reforçada na Constituição de 1967 e no Decreto-Lei nº 227/67, e consolidada na Constituição Federal de 1988, ao prever o pagamento pelo uso de solo objeto de lavra mineral, independentemente se essa área da superfície for de domínio público ou privado.
Entender de modo contrário é restringir o direito da sociedade que, na visão mais moderna do direito, é a verdadeira titular das áreas públicas que são administradas em seu nome pelos entes públicos. Então, como não efetuar esse pagamento quando existem outros usos destinados ao imóvel diversos da mineração e também atendem a um interesse público?
Percebe-se que a defesa tradicionalista do direito a participação nos resultados da lavra somente admite o pagamento quando realizado em imóveis privados em virtude da perda do direito de preferência do seu proprietário. Contudo, esse argumento se esvazia diante das premissas do princípio do usuário-pagador que, como visto, foi introduzido formalmente no ordenamento jurídico brasileiro em 1981, e abrange indistintamente os solos públicos e particulares.
Dessa forma, a utilização de área de imóvel público pela mineração implica no dever de pagar ao seu ente público gestor a participação nos resultados da lavra com fundamento no art. 176, § 2º, da Constituição Federal de 1988, e no art. 11, alínea ―b‖ e § 1º, do Código Minerário, que não trazem qualquer isenção legal como entende o DNPM e as mineradoras. Assim, agir de forma diversa configura renúncia de receita e locupletamento indevido por causar lesão ao patrimônio público.
Após o estudo dos casos do Estado do Pará e o seu cenário fundiário crítico em relação à grilagem de terras, pode-se afirmar que muito já se pagou a pessoa indevida em substituição ao verdadeiro titular do solo, apoiado em um registro imobiliário inidôneo, ou nada se pagou a título de participação nos resultados da lavra, caso seja público.
Percebe-se que da apuração referente aos anos de 2009 a 2013, relativo a
apenas sete frentes de lavra, os valores estimados de não pagamento pelo uso do
solo público alcança o valor absoluto de R$ 940.690.793,025. Cifras estas impensadas até o presente levantamento que geram benefícios financeiros ao minerador e aos seus investidores, posto que o uso econômico desse bem ambiental não é contabilizado como custo pela atividade produtiva.
Quanto à sociedade, posiciona-se como grande financiadora do segmento, afinal, cede o uso do solo de que é proprietária para o desenvolvimento do empreendimento sem nenhuma contrapartida financeira.
Dessa forma, nos cerca de 50 anos de mineração na Amazônia esses significativos valores devidos pela exploração do solo enquanto recurso ambiental e, ao mesmo tempo, bem integrante do patrimônio público, deixaram de ser arrecadados. Antes até se justificava o silêncio em virtude da repressão política, mas pós-1988 isso não é admissível, visto que representa uma possibilidade de obtenção de receita legítima e legal para conversão na melhoria da qualidade de vida da população.
Por isso, não se cogita a gratuidade ou desoneração dessa obrigação considerando que a atividade minerária concorre com outras atividades sobre o mesmo espaço, posto que de igual forma como acontece com a florestal, deve pagar o preço-público de um bem que lhe serve para atingir os seus objetivos empresariais.
Por outro lado, isso também aponta para um cenário mais preocupante. Com a revelação do significado econômico da participação do proprietário do solo nos
resultados da lavra, se acentuará a luta pela terra, muito fértil em locais onde há interesse econômico em áreas sem regularização fundiária ou com documentados duvidosos quanto à legalidade. A história da Amazônia comprova isso.
O engenho humano, por sua vez, contará com antigas e novas práticas no intuito de ludibriar a legislação para comprar a terra pública a preços módicos se comparado com o valor a receber a título de participação nos resultados da lavra ou pela sanha da mineração em pagar por áreas regularmente tituladas.
Em tempos de calorosos debates sobre o novo marco legal da mineração, a redação do Substitutivo ao Projeto de Lei nº 37/2011 e apensos deixam de trazer soluções e gera mais dúvidas, principalmente por não mais regulamentar temas previstos no Código em vigor. Apresenta-se, na verdade, com a timidez típica do melindre que envolve a matéria, tendendo-se a perder a oportunidade de dar mais segurança ao minerador e àqueles proprietários do solo que sofrerão algum tipo de intervenção pelo empreendimento.
Vê-se que, embora possa ser constatado que a questão fundiária é um assunto de extrema relevância para o minerador, continua pouco explorada na seara minerária, apesar de presente no seu cotidiano. Sempre postergada, deixada no canto para tentar passar despercebida até eclodir diante do caso concreto, tumultuando e atrasando cronogramas de empreendimentos, além da iniludível geração de conflitos socioecológicos.
Isso pode ser constatado pelas atitudes dos poderes públicos federal e estadual, que mesmo cientes desse cenário as políticas desenhadas através do Plano Nacional de Mineração 2030 e o Plano de Mineração do Estado do Pará 2014-2030, respectivamente, não levaram em conta essa situação, deixando de traçar nos seus horizontes o enfrentamento da matéria em prol do desenvolvimento da mineração.
Confirmou-se nos estudos que essa omissão é provocada pelo desconhecimento do assunto, ausência de massa crítica qualificada nos debates e a própria falta de interesse do Poder Público em enfrentar a questão.
Por isso, tonam-se necessárias e imprescindíveis a adoção de cautelas consultivas técnicas e jurídicas que devem anteceder a aquisição de áreas no Estado do Pará e, assim evitar a ideia de esquizofrenia fundiária total que tentam impingir aos leigos, contra o qual não haveria remédios e esperanças de dias melhores.
Assevera-se que há sim remédios e esperanças. A regularização fundiária é parte insuperável e precedente ao processo de desenvolvimento sustentável do Estado do Pará, visto que o meio ambiente e as atividades econômicas, no caso, a minerária, dela dependem como instrumento de gestão e de proteção sem a qual se perpetuarão a insegurança jurídica e a instabilidade social do pequeno produtor rural às mineradoras independentemente do porte.
Por isso, faz-se premente a construção e a execução efetiva de uma Política Fundiária do Estado do Pará que tenha como fim o ordenamento territorial, abarcando, basicamente, os seguintes elementos:
a) o Estado lato senso mediante os seus órgãos de terras e de mineração
deve iniciar de imediato o levantamento das áreas objetos de lavra, a fim de verificar a regularidade fundiária e, na hipótese de constatação de dominialidade pública do bem, efetue a cobrança devida a título de participação nos resultados da lavra, conforme fundamentado neste estudo;
a.1) deverão também levantar as áreas públicas que são objetos de servidão
minerária a fim de obter a renda devida a título de ocupação na fase de lavra;
b) órgãos que atuam no processo de licenciamento ambiental e no
licenciamento minerário (DNPM) devem colaborar com os órgãos gestores de terras, em um verdadeiro processo de integração, solicitando dos mineradores a confirmação da regularidade fundiária do imóvel, evitando lesão patrimonial a particulares ou à coletividade;
c) a elaboração de legislação que trate da regularização fundiária de
atividades econômicas não-agrárias, como é o caso da mineração, portos e infraestrutura;
c.1) no caso particular da mineração, é relevante que o Estado considere
nas futuras vendas de terras para atividades agrárias ou não-agrárias, uma cláusula de garantia sobre resultados financeiros de eventual lavra realizada no imóvel, vez que o potencial econômico dos bens ambientais que agrega não o autoriza mais a vender suas áreas tendo como referência o valor da terra nua, como se nada lá existisse, sob pena de dilapidação do patrimônio público;
d) o investimento em infraestrutura, equipamento e pessoal dos órgãos de
e) a modernização do modelo de gestão pública dos órgãos fundiários
através do planejamento das ações de regularização fundiária, utilizando, por exemplo, as ferramentas tecnológicas disponíveis, como o sensoriamento remoto;
f) os mineradores devem proceder de forma ética buscando identificar o
verdadeiro titular da participação nos resultados da lavra e, diante de dúvidas irremediáveis, proponha ação competente depositando em juízo o valor, conforme legalmente previsto na legislação processual civil, pois consiste em medida necessária para desconfigurar eventuais acusações de inadimplência em relação a obrigação;
g) em relação ao SPL 37/2011:
g.1) aprimorar a redação do art. 75, devendo fazer uso de rigor técnico no
que se refere aos termos proprietário, possuidor e ocupante, individual ou coletivo, de terras públicas e privadas;
g.2) em virtude da política arbitrária de federalização das terras estaduais e
os prejuízos sofridos pelo Estado do Pará, é exigível a aprovação da proposta prevista no § 2º do dispositivo em questão, devendo, contudo, ser aprimorada a redação legislativa por sugestão;
g.3) considerando que o ente municipal suporta os maiores ônus resultantes
dos conflitos socioambientais gerados pela mineração, que seja destinada parcela da participação nos resultados da lavra ocorrida em áreas de domínio público estadual ou federal em seu território, que deverá ser compartilhada entre o município diretamente impactado e os municípios indiretamente impactados.
Contudo, não basta a elaboração da política fundiária. O Estado do Pará deve assumi-la como agenda prioritária diante de todos os testemunhos dos graves impactos negativos socioeconômicos e ambientais que a sua falta acarreta na sua história201, pois sem isso não há que se falar em desenvolvimento sustentável.
Se o Pará será realmente o principal Estado produtor de minerários como profetizam os especialistas deve começar a se preparar para assumir tal responsabilidade, deixando de lado o modelo colonialista e desorganizado da mineração que temos hoje, pois, caso contrário, nenhum legado positivo será
201 Em virtude do lamentável histórico conflituoso provocado pela regularização fundiária no Estado do Pará, questiona-sese há necessidade de perder mais vidas por causa dos conflitos pela terra? Quantos empreendimentos deixaram e deixarão de ser instalados por falta de regularização fundiária? Quantos homens e mulheres já desistiram de lutar contra um gigante que é o Estado e não conseguir regularizar suas áreas? Até que ponto pessoas e empreendedores pretendem assumir os riscos de desenvolver suas atividades em áreas não regularizadas? O futuro é permanecer nessa clandestinidade fundiária pela omissão de todos fundiária? É um pacto da mediocridade que foi firmado entre todos os atores sociais?
gerado, se perderão oportunidades fazer receita entre elas a referente à participação nos resultados da lavra incidente sobre imóveis públicos que, confessa-se, nunca foi pleiteada por estes lados amazônicos.
E, nessa paisagem, a mineração pela força que representa e pela sustentabilidade que defende na mídia, deve ser protagonista como indutora e incentivadora dessa mudança de paradigma, ao enfrentar o problema e apoiar a agenda fundiária do Estado, pois é interesse da mesma e também daqueles que estão na sua área de influência.
Tratam-se de propostas certamente ousadas. Entretanto, são técnica e juridicamente possíveis de serem executadas, as quais não cabem mais procrastinações, devendo ser implementadas imediatamente de forma integrada as demais agendas social, econômica e ambiental, sob pena de ser a causa da falência dos grandiosos esforços envidados em planejamentos e ações patrocinados pelo próprio Estado, por empreendedores e cidadãos que têm por escopo impulsionar o desenvolvimento sustentável sensato no território paraense através da mineração.
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