Hava Kirliliğ

Todo ato praticado no exercício de uma função administrativa é um ato de administração. Essa expressão, portanto, engloba tanto os atos administrativos de direito privado (como uma locação ou compra e venda), como os atos materiais da Administração Pública; os atos de conhecimento e de opinião; os atos políticos ou de governo; os atos normativos e os atos administrativos propriamente ditos.

A doutrina faz, por isso, uma separação e fala em ato administrativo típico ou

unilateral e ato administrativo atípico ou bilateral. Interessa, aqui, o primeiro tipo – os

atos administrativos típicos ou unilaterais, definidos por Meirelles como:

[...] toda manifestação unilateral de vontade da Administração Pública, que, agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos, ou impor obrigações aos administrados ou a si própria (1.978, p. 116-7).

Competência, finalidade e forma são requisitos do ato administrativo.

Competência é o poder atribuído por lei ao agente público, para que possa

exercer suas funções. Tem a ver, assim, com a autoridade que pode editar o ato administrativo e com os limites do que se pretende com o ato a ser editado, de modo que, se praticado por agente incompetente ou praticado além dos limites fixados em lei, será ato sem valor.

A finalidade é o objetivo que se pretende atingir. Esse objetivo tem que ser de interesse público e tem que ser indicado por lei, mesmo que implicitamente. Para Bandeira de Mello (2.000, p. 334), finalidade “é o bem jurídico a que o ato deve atender”.

A forma é o modo pelo qual o ato administrativo vem ao mundo, como ele se exterioriza (forma escrita, verbal ou até gestual). No dizer de Meirelles (1.978, p. 121), “a forma é o revestimento material do ato, e sua inexistência induz a inexistência do ato administrativo”. Bandeira de Mello (2.000, p. 351-2) fala em formalização, que define como

a específica maneira pela qual o ato deve ser externado, isto é, segundo uma certa aparência externa. [Para ele], enquanto a forma significa exteriorização, formalização significa o modo específico, o modo próprio, dessa exteriorização. (grifos do autor)

Já a imperatividade e a auto-executoriedade são atributos do ato administrativo. Pela imperatividade, o ato administrativo impõe-se perante terceiros, dispensando a manifestação de vontade ou concordância desses terceiros. Meirelles (1.978, p. 128) chama a atenção que “Esse atributo não está presente em todos os atos”, mas, somente naqueles “que consubstanciam um provimento ou uma ordem administrativa (atos normativos, ordenatórios ou punitivos)”. Pela auto-

executoriedade o ato administrativo pode ser posto em execução pela própria

Administração Pública, sem depender de manifestação ou ordem judicial.

As espécies de atos administrativos são dadas, segundo Meirelles (1.978, p. 147), de acordo “com os caracteres comuns que os assemelham e pelos traços individuais que os distinguem, nas espécies correspondentes, segundo o fim imediato a que se destinam e o objeto que encerrar”. Para Di Pietro (2.003, p. 194) “Para cada finalidade que a Administração pretende alcançar existe um ato definido em lei”.

Na sua classificação, Meirelles (1.978, p.147-8) agrupa os atos administrativos em cinco espécies principais. No primeiro agrupamento coloca os atos administrativos que chama de normativos, aqueles que contêm, segundo ele, um “comando geral do Executivo, visando à correta aplicação da lei”. São, conforme ensina, atos que estabelecem regras gerais e abstratas que, embora não sejam leis em sentido formal, são-no em sentido material, no intuito de configurarem “provimentos executivos com conteúdo de lei, com matéria de lei”. Nesse grupo, Meirelles inclui os Decretos, os Regulamentos os Regimentos, as Resoluções e as Deliberações.

Para nossa finalidade interessam as Resoluções, que se constituem em

Atos administrativos normativos expedidos pelas altas autoridades do Executivo (mas não pelo Chefe do Executivo, que só deve expedir decretos), ou pelos presidentes de tribunais e órgãos legislativos, para disciplinar matéria de sua competência específica (MEIRELLES, 1.978, p. 152).

No segundo agrupamento encontram-se os atos denominados de atos ordinatórios, definidos como “provimentos, determinações ou esclarecimentos que se endereçam aos servidores públicos a fim de orientá-los no desempenho de suas atribuições”. Nesse grupo estão as Portarias, definidas como

atos administrativos internos, pelos quais os chefes de órgãos, repartições ou serviços expedem determinações gerais ou especiais a seus subordinados, ou designam servidores para funções e cargos secundários (MEIRELLES, 1.978, p. 154).

Resolução e Portaria são, assim, atos administrativos que se diferenciam em vários aspectos, o que se destaca e é confirmado pela lição de Di Pietro (2.003, p. 194) quando assevera que, “Para cada finalidade que a Administração pretende alcançar existe um ato definido em lei”.

As diferenças entre Resolução e Portaria podem ser verificadas em função da autoridade que as expede, com relação à matéria (objeto ou conteúdo do ato), em relação aos destinatários e até devido aos efeitos. Apesar disso, na prática, tem sido comum a adoção de uma pela outra, o que acarreta um erro apenas de denominação, já que não interfere na validade do ato.

Se estivermos diante de um ato administrativo, expedido pelas altas autoridades do Poder Executivo (Ministros, por exemplo), para disciplinar matéria de sua específica competência, esse ato, ainda que indevidamente chamado de “portaria” é, na verdade, uma resolução. Devem prevalecer a sua essência e o seu conteúdo em vez de apenas o nome que se lhes atribui, visto que se sabe: as palavras se configuram como meros rótulos que se colocam nas coisas. Além do que, não se deve exigir do legislador (quase sempre sem a necessária formação técnica) esse rigor científico.

Sobre o assunto, Bandeira de Mello ressalta que a indicação do tipo de ato administrativo para uma finalidade específica, em nada interfere nas garantias do administrado ou na segurança e na certeza em relação ao conteúdo do ato, e arremata que

A função única e específica da formalização prevista, em hipóteses que tais, é apenas a de “uniformizar”, ou seja, “padronizar” o instrumento de veiculação dos distintos atos administrativos. Cumpre, portanto, um objetivo meramente organizatório interno, sem qualquer relevo externo (BANDEIRA DE MELLO, 1.999, p. 352).

Portanto, embora denominada como portaria, o mais apropriado para a recomendação ministerial de 27/12/94 seria, talvez, que fosse veiculada como Resolução. O equívoco, no entanto, conforme é a opinião da doutrina dominante, não é empecilho à exigência de seu cumprimento, pois em nada compromete a procedência de sua expedição, segundo será fácil concluir após identificação dos seus motivos determinantes, do seu objeto e da sua finalidade.