O Conselho Monetário Nacional (CMN) foi um órgão criado pela Lei nº 4.595 (Lei Bancária), de 31 de dezembro de 1964, com a finalidade de formular a política nacional da moeda e do crédito. Nessa mesma lei que instituiu o CMN também foi criado o Banco Central (Bacen), extinta a Sumoc, e reconhecido o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico (BNDE) como o principal instrumento de execução da política de investimentos do governo.
A criação do CMN foi estimulada pela dificuldade de controles institucionais no que se refere às operações financeiras, no início dos anos 1960, e que entravavam o processo de acumulação de capital. É nesse contexto que é criada a Lei de Reforma Bancária, que lança o CMN como órgão deliberativo de cúpula da política monetária nacional.
Nesses termos, os objetivos do CMN seriam: 1) adaptar o volume dos meios de pagamento às reais necessidades da economia nacional; 2) regular o valor interno e externo da
282Cruz (1997).
283O Conselho Monetário Nacional será analisado entre dezembro de 1964 e maio de 1974, período onde atuou
como órgão efetivo no planejamento geral do desenvolvimento econômico e industrial. Essa periodização também é adotada em Monteiro e Cunha (1973), Vianna (1987), e Codato (1995).
moeda, assim como o balanço de pagamentos; 3) orientar a aplicação de recursos das instituições financeiras, quer públicas quer privadas, e zelar pela liquidez e solvência dessas instituições; 4) disciplinar o crédito em todas as suas modalidades e as operações creditícias em todas as suas formas; 5) regular a constituição, o funcionamento e a fiscalização dos que exercessem atividades subordinadas à Lei nº 4.595, bem como a aplicação das penalidades previstas; 6) limitar sempre que necessário as taxas de juros, descontos, comissões e qualquer outra forma de remuneração de operações e serviços bancários ou financeiros; 7) limitar os empréstimos que as instituições financeiras poderiam conceder a um mesmo cliente ou grupo de empresas; 8) regulamentar, fixando limites, prazos e outras condições, as operações de redesconto e de empréstimo efetuadas com quaisquer instituições financeiras públicas e privadas de natureza bancária; 9) estabelecer normas a serem observadas pelo Banco Central em suas transações com títulos públicos e de entidades com participação estatal; 10) autorizar o Banco Central e as instituições financeiras públicas federais a efetuar a subscrição, compra e venda de ações e outros papéis emitidos ou de responsabilidade das sociedades de economia mista e empresas do Estado; 11) disciplinar as atividades das bolsas de valores e dos corretores de fundos públicos; 12) decidir sobre a estrutura técnica e administrativa do Banco Central e fixar seu quadro de pessoal; 13) aprovar o regimento interno e as contas do Banco Central sem prejuízo da competência do Tribunal de Contas da União; 14) aplicar aos bancos estrangeiros que funcionassem no país restrições equivalentes às que vigoravam nas praças de suas matrizes em relação a bancos brasileiros ali instalados ou que nelas desejavam se estabelecer; 15) colaborar com o Senado Federal na instrução dos processos de empréstimos externos dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, e 16) orientar, autorizar, coordenar e fiscalizar, juntamente com o Banco Central, as atividades do Banco Nacional da Habitação (BNH) e das sociedades de crédito imobiliário participantes do sistema financeiro nacional.284
Segundo Vianna, o CMN foi “saudado pela imprensa, à época de sua instituição, como a pedra de toque de um novo sistema em que o governo estabelecia para si próprio importantes limitações que o obrigariam a ‘uma efetiva disciplina financeira’” (Vianna, 1987: p. 103). E ainda, “o governo teria de se esforçar para disciplinar os seus gastos e ajustá-los a limites ditados pela receita tributária, pela autorização de emissão do Congresso e por eventuais resultados de operações no mercado de capitais” (idem). Dessa forma, a prática de emissões
monetárias descontroladas não podia ser usada pelas autoridades financeiras, o que ia de acordo, pelo menos nos momentos iniciais, aos auspícios do regime de 1964.
Inicialmente, o CMN fora orientado para atuar na área estritamente monetária, desenvolvendo um esforço de planejamento que visava a atingir em curto prazo a estabilidade financeira e de preços. Entretanto, a partir de 1969, o CMN gradativamente alterou suas finalidades tornando-se — sobretudo depois de 1972 — o principal órgão normativo da política econômica do governo285e um dos pilares de sustentação do Regime Militar.286
Monteiro e Cunha, afirmam que a criação do CMN teria sido fruto de uma recomposição dos órgãos que atuavam na área monetária e refletia um esforço de planejamento voltado para a estabilização econômica.287 Esses autores também chamam a atenção que a incorporação de representantes de diferentes órgãos na sua composição como do Banco Nacional de Habitação (BNH) e da Caixa Econômica Federal (CEF), que, como mostra a tabela a seguir, teria como objetivo não somente as particularidades da questão monetária, mas também visava a centralização da política econômica e atuar como um órgão normativo de quase toda a política econômica. Portanto, de acordo com esses autores, claramente o CMN não é um órgão de políticas e de planejamento de curto prazo.288
O CMN era composto pelo ministro da Fazenda, na qualidade de presidente do órgão, o presidente do Banco do Brasil, o presidente do BNDE e mais seis membros nomeados pelo presidente da República por um período de seis anos com possibilidade de recondução e possuidores de “notórios conhecimentos em assuntos econômico-financeiros”.289 Também participavam eventualmente das reuniões o ministro da Indústria e Comércio e o ministro para o Planejamento e Coordenação Econômica. É interessante ressaltar que o mandato de seis anos dava certa independência aos membros do conselho com relação ao Executivo, já que esse mandato excedia ao dos ministros e ao do próprio Presidente.
Nesse sentido, Vianna (1987) afirma que,
sendo as deliberações do órgão tomadas por maioria de votos, verificava-se que estes conselheiros, com sua suposta capacidade e sua provável independência, é que
285 A partir de 1972, as decisões do CMN passaram a abranger decisões acerca da política industrial, agrícola e
institucional, conforme o Decreto 71.097, de 14 de setembro de 1972.
286Guimarães e Vianna. In: Lima Jr e Abranches (1987: p.24). 287Monteiro e Cunha (1973: p. 1053)
288Ibid., p. 1055.
de fato ditarão as linhas da política financeira nacional, sobrepondo-se aos três funcionários subordinados diretamente ao Executivo (Ministro da Fazenda, presidente do Banco do Brasil e presidente do BNDE). (Vianna, 1987: p. 108).
Assim, esses membros de “ilibada reputação” e “notório conhecimento” e escolhidos segundo critérios formalmente estabelecidos apareciam como representantes legítimos e capazes de auxiliar a formulação de uma política econômica de sustentação do desenvolvimento. Vianna (1987) ressalta também uma “predominância de membros do Banco Central” no CMN, durante o mandato da equipe Campos-Bulhões, que assim asseguravam condições para a execução de critérios técnicos, em detrimento das injunções de ordem política.290
Com a entrada em vigor da Lei 4.595, se dá a instalação formal do CMN, em março de 1965, presidido por Octávio Bulhões (Ministro da Fazenda), e composto por Daniel Faraco (Ministro da Indústria e Comércio), Roberto Campos (Ministro Extraordinário para o Planejamento e Coordenação Econômica), Dênio Nogueira, (Diretor Executivo da Sumoc e já escolhido presidente do Banco Central), Luiz de Moraes e Barros (presidente do Banco do Brasil), José Garrido Torres (presidente do BNDE), Casimiro Ribeiro, Luiz Biolchini e Aldo
Batista Franco da Silva Santos (diretores do Banco Central), Gastão Vidigal, e Rui de Castro Magalhães (representantes do setor privado).
Em 1967, uma nova equipe toma posse, encabeçada por Delfim Netto, dando ao CMN um feitio decisório mais centralizado.291 Isso já se mostra com a mudança na presidência e diretoria do Banco Central, com a nomeação de Rui Leme. Também se dá a primeira modificação legal no CMN, com a alteração para sete (7) do número de membros nomeados pelo Presidente da República, com o tempo de mandato alterado também para sete (7) anos.292Dessa forma, Delfim Netto buscou ampliar a representação da diretoria do Banco Central no CMN perfazendo a maioria no interior do conselho, e “reforçando – diversamente, porém, da intenção original – as decisões ministeriais” (Vianna, 1987: 119).
290Vianna (1987: p. 109). 291Ibid., (p.115).
Tabela 28 – Composição do Conselho Monetário Nacional293 Membros Janeiro/1965 a Dezembro/1969 Dezembro/1969 a Setembro/1972 Setembro/1972 a Maio de 1974 Ministros Fazenda P P P Planejamento X X X Indústria e Comércio X X X Interior X X Agricultura X X Presidentes de Bancos BB X X X BNDE X X X BC X X X BNH X CEF X Outros Membros Diretores do BC X X X
Membros sem vinculação a órgãos
oficiais X X X
Tabela adaptada pelo autor a partir de Monteiro e Cunha (1973) e Vianna (1987)
Legenda: P = Presidente; X= membros; Participação Eventual; Inicialmente em número de três, e a partir de 1967, em número de quatro; Dois representantes.
Entre 1967 e 1973, o Ministro Delfim Netto buscou com êxito través do CMN coordenar a política monetária com os outros aspectos da economia. Portanto, é possível dizer que os mecanismos de coordenação e centralização do planejamento econômico foram aperfeiçoados durante o período ministerial de Delfim, já que o Ministério da Fazenda, através do CMN controla o sistema financeiro, público e privado, imprimindo os contornos que julgava necessários. Por outro lado, também afirmava sua posição dentro da estrutura estatal eliminando, aos poucos, outras áreas fortes do governo. Assim, o predomínio do Ministro da Fazenda, no que
293Fontes: Lei 4.595, de 31 de dezembro de 1964; Lei 5.362, de 30 de novembro de 1967; Decreto 65.769, de 2 de
diz respeito às decisões sobre a política econômica, é reforçado pelo fechamento político do período.294 Segundo Guimarães e Vianna, através do CMN “a tecnocracia reforçou sua posição de agente mediador entre os interesses privados, intensificando contatos com as elites econômicas e cimentando, com elas, o consenso em relação ao modelo de crescimento adotado.” (Lima Jr e Abranches, 1987: p. 25).
As modificações na estrutura do conselho, pelo Decreto 65.769, de 1969, alteraram a composição do CMN, tornando este um órgão mais abrangente e ampliando também suas atribuições. Além dos membros já permanentes, passaram ainda a fazer parte do CMN os Ministros da Agricultura, do Interior, enquanto os Ministros do Planejamento e da Indústria e Comércio passaram a possuir direito a voto.295 Essas modificações alargaram os poderes do Ministro da Fazenda e o espaço de coordenação e centralização do CMN controlando um espectro cada vez mais amplo de políticas em diferentes setores. Apesar de que o conselho já vinha interferindo nas mais diferentes áreas governamentais, na medida em que era o órgão de coordenação e planejamento, e também de decisão geral sobre a política financeira, essas medidas conferiram maior autonomia e poder executivo ao CMN, reduzindo as divergências de orientação com relação às questões de planejamento.
De acordo com Vianna (1987),
a reformulação do Conselho Monetário Nacional, dotada de nítido sentido extensivo da coordenação e compatibilização de instrumentos – “o que distinguia o conselho de todas as outras formas de organização, é que tinha simultaneamente, a decisão e a execução combinadas”(Vianna, 1987: p. 129).
Portanto, as decisões e sugestões que eram tomadas no CMN já eram postas em prática pelos ministérios e agências que o compunham. Assim, o CMN torna-se o órgão colegiado que trata de praticamente toda a coordenação e planejamento econômico do período acompanhando e buscando determinar os seus efeitos. Entretanto, o progressivo aumento no número de membros, o aumento das funções atribuídas, e sua transformação numa agência de formulação e coordenação da política econômica, não é resultante de nenhum esquema preconcebido de planejamento, mas sim resultante do pragmatismo e das vicissitudes conjunturais.296
294Vianna (1987: p. 121-122).
295Decreto 65.769, de 2 de dezembro de 1969. 296Vianna (1987: p. 131).
De qualquer forma, as mudanças na estrutura do órgão implementadas, entre 1969 e 1972, e os seus mecanismos informais centralizados na personalidade de Delfim Netto, transformaram esse órgão numa importante arena de decisões. A originalidade desse formato seria a composição alcançada no colegiado de ministros e através de outros membros de órgãos econômicos de cúpula, onde se processava uma “troca de informações” e a avaliação de posições, além da informalidade em ceder atribuições.297
A maior necessidade de centralização e coordenação de ações do governo fomentou a inclusão gradual de integrantes, sob a alegação de compartilhar as decisões e criar novos canais de demanda. No entanto, a inclusão de cada novo ministro ou autoridade econômica na agência significou a anexação automática das suas respectivas atribuições. Portanto, participar do CMN implicava ceder poder a uma instância superior de coordenação e decisão final, dominada largamente pelo Ministério da Fazenda. Ao mesmo tempo, com o pretexto de exigências técnicas, reforçava-se cada vez mais a presença do Poder Executivo dentro do CMN, sepultando definitivamente qualquer tentativa de independência em relação ao governo (Vianna, 1987). Ainda assim, as demandas de grupos econômicos organizados, por meio de mecanismos de representação corporativa e informal no CMN, estavam atreladas a liberação de recursos pelo Ministério da Fazenda. Na época a coordenação dos setores industrial, financeiro e agropecuário, por exemplo, era totalmente realizada no âmbito do CMN.
Portanto, através da literatura que tratou do CMN, é possível chegar a cinco características que conformaram o desenvolvimento institucional do órgão através do período em análise: 1) autoregulação; 2) centralização e coordenação; 3) canais formais e informais de demanda; 4) hierarquia presidencial; e 5) insulamento. No primeiro momento de sua existência, a característica institucional do CMN era a autoregulação, como fator que motivou a criação do órgão, mas que após as mudanças institucionais do órgão, acabou sendo suplantada pela centralização e coordenação. Estas foram as características mais marcantes da atuação do CMN, e implementadas pela atuação de Delfim Netto à frente do Ministério da Fazenda, e pelo projeto desenvolvimentista dos militares.
Também a partir da atuação de Delfim Netto, observou-se uma grande influência dos canais formais e informais de demandas articulando os empresários, num modelo mais próximo
aos canais corporativistas de outrora. Os fatores decisivos de mudanças do CMN foram a presença da hierarquia presidencial assumida, sobretudo, a partir do governo Geisel, e o insulamento, decorrente dessa presença presidencial, e que afastou o empresariado da definição de diretrizes de planejamento e das principais decisões, como no modelo consubstanciado posteriormente no CDE.
Quadro E – Características Institucionais do CMN por Período298
Características
Institucionais do CMN Períodos
Bulhões-Campos Delfim Geisel
Autoregulação X Centralização e Coordenação X X Canais formais e informais de demanda X X Hierarquia Presidencial X Insulamento X
Resumidamente, através das caraterísticas do CMN apresentadas pela literatura, dentre os aspectos que melhor caracterizaram seu desenvolvimento institucional estão: a) a centralização e coordenação, b) os canais formais e informais de demandas. O quadro a seguir esquematiza essas características institucionais do CMN através dos seus diferentes períodos.
Portanto, de um órgão que fora concebido para ser um núcleo de influência dos setores privados sobre o Executivo, para garantir a autonomia das decisões monetárias e os rumos da economia, o CMN acabou por se constituir num órgão definidor e postulador final desses próprios rumos trazendo um “novo” modelo de interação e articulação de interesses dentro da estrutura estatal, num contexto político fechado. Assim, o CMN também atuou como um fórum de debate da política econômica nacional e dos rumos da nação, no qual o formato decisional aparentemente buscava a conciliação de interesses de áreas diversas, sob os auspícios do Ministro da Fazenda.
298Quadro elaborado a partir de Silva (s/d) in:
A gestão do ministro Delfim Netto se prolongou até março de 1974, conferindo continuidade a administração da política econômico-financeira e um fortalecimento do CMN e do Ministério da Fazenda, transformando-os nos mais importantes órgãos governamentais do período. Alguns autores falam de um “hibridismo” no CMN, pois esse teria atuado como um “Ministério da Economia” e ao mesmo tempo como um conselho técnico para onde convergiam demandas, principalmente do empresariado, e por onde se estruturou a economia brasileira daqueles anos.299
Em vista disso, Codato (1995) afirma o surgimento de algumas disfunções advindas dessa sistemática, pois a “dupla tarefa que o CMN assumiu no período, de agência governamental de formulação e gestão da política econômica e de instância de intermediação de interesses sociais esteve também na origem do perfil excessivamente informal que dominou a organização” (Codato, 1995: p. 76). Para o autor, a mudança para o governo de Geisel foi o momento para disciplinar o impasse institucional do CMN, centralizando total e formalmente o processo decisório na Presidência da República por meio do Conselho de Desenvolvimento Econômico (CDE). O CDE, portanto, passou a ser formalmente aquilo que o CMN fora informalmente (Codato, 1995). Além disso, eliminaram-se os canais de representação corporativa presentes não apenas no CMN, mas em todos os outros colegiados existentes, dificultando, dessa forma, o acesso de setores ou grupos aos escalões superiores da administração pública. Entretanto, o CMN não foi extinto. Utilizando o sistema analítico proposto por Monteiro e Cunha (1976), o CDE ocuparia o nível 1 e o CMN o nível 2 na escala do processo decisório.
Durante o governo do presidente Ernesto Geisel (1974-1979), com a criação do Conselho de Desenvolvimento Econômico (CDE), o CMN deixou de ser o principal órgão de planejamento econômico do governo federal. Como reflexos dessas mudanças, os ministros da Agricultura e do Interior e o presidente da CEF perderam suas vagas, e o CMN perde o caráter mais amplo de colegiado ministerial.