O desenho do PBF prevê uma gestão compartilhada entre Assistência Social, Saúde e Educação, a partir das condicionalidades. Um dos mecanismos de gestão, com a intenção de estimular a intersetorialidade, é o Índice de Gestão Descentralizada Municipal (IGD-M), que mensura o grau de descentralização da gestão e da execução do programa e do qual se determina o teto de recursos para co-financiamento destinados aos municípios, estipulados a partir desse índice. O IGD-M varia de 0 a 1 e é composto por quatro fatores10 (MINISTÉRIO DO DESENVOLVIMENTO E COMBATE A FOME, 2012, p. 8).
A responsabilidade pela oferta das políticas públicas postas como contrapartidas às famílias recai sobre os municípios. Segundo Mônica de Castro Senna et al. (2007, p. 91), o PBF é um programa concebido para ser dependente de articulação intersetorial, o que demanda uma postura de aprofundamento do diálogo entre os entes e as políticas implicadas.
Entre os desafios postos pela articulação intersetorial, para a gestão do PBF, está justamente a articulação de ações que culminem na oferta e na qualidade dos
10 Fator I, que varia de 0 a 1, é composto por: Taxa de Cobertura Qualificada de Cadastros (TCQC);
Taxa de Atualização Cadastral (TAC); Taxa de Acompanhamento da Frequência Escolar (TAFE); Taxa de Acompanhamento da Agenda de Saúde (TAAS).
Os fatores II, III e IV, correspondem a valores binários, ou seja, podem ser 0 ou 1. Sendo que 1 significa cumprimento do respectivo quesito.
Fator II: adesão ao Sistema Único de Assistência Social (SUAS), valor é binário, 0 ou 1, sendo que 1 significa a satisfação do quesito.
Fator III: informação da apresentação da comprovação de gastos dos recursos do IGD-M, valor é binário, 0 ou 1.
Fator IV: informação da aprovação total da comprovação de gastos dos recursos do IGD-M pelo CMAS, valor é binário, 0 ou 1. As fórmulas são as seguintes: Fator I = (TCQC+TAC+TAFE+TAAS)/4; e IGD-M = Fator I x Fator II x Fator III x Fator 4 (BRASIL, 2012).
serviços básicos que são postos pelo programa como contrapartida, para além do cumprimento de formalidades burocráticas e administrativas, como, por exemplo, o registro da frequência escolar, ou de dados de pesagens de crianças, como fim em si mesmas.
A perspectiva da intersetorialidade passa pela interlocução entre as políticas implicadas no programa, com vistas a potencializar e qualificar a sua intervenção. Segundo Dunia Comerlatto et al. (2007, p. 269), a “ação intersetorial se efetiva nas ações coletivas. Porém, a construção da intersetorialidade se dá como processo, já que envolve a articulação de distintos setores sociais possibilitando a descoberta de caminhos para ação”.
Para Edval Bernardino Campos (2000 apud COMERLATTO, 2007, p. 268), a intersetorialidade é uma “ação deliberada que demanda respeito à diversidade e às particularidades de cada setor ou participante. Envolve espaços comunicativos, capacidade de negociação e intermediação de conflitos (...)”. Segundo Sueli do Nascimento (2010, p. 100), o trabalho intersetorial implica
(...) muito mais do que justapor ou compor projetos que continuem sendo formulados e realizados setorialmente; de fato, a intersetorialidade traz um conjunto de implicações para a ação do Estado, entre as quais se destacam dois aspectos: (i) os desafios relacionados às políticas focalizadas territorialmente, em segmentos da população; (ii) os desafios relacionados aos resultados e impactos da intervenção.
Segundo Dirce Koga (2003 apud NASCIMENTO, 2010, p.100), a intersetorialidade “sobressai enquanto caminho de perspectiva para a política pública, a fim de articular as políticas sociais, urbanas, econômicas, de forma a atuarem nos mesmos territórios prioritários da política da cidade”. A intersetorialidade, neste sentido, aponta para a necessidade de um aprofundamento, incremento ou complexificação das ações realizadas. Para Berenice Rojas Couto, Maria Carmelita Yazbek e Raquel Raichelis (2010, p.39), a intersetorialidade supõe
(...) a implementação de programas e serviços integrados e a superação da fragmentação da atenção pública às necessidades sociais da população. Envolve a agregação de diferentes políticas sociais em torno de objetivos comuns e deve ser princípio orientador da construção das redes municipais. (...) Nesse sentido, transcende o caráter específico de cada política e potencializa as ações por elas desenvolvidas, ampliando a possibilidade de um atendimento menos compartimentado aos cidadãos que dela se utilizam.
Para Luciano Prates Junqueira (2005, p. 4), a intersetorialidade constitui-se em uma concepção que aponta para uma nova forma de planejar, executar e controlar a prestação dos serviços, e coloca a necessidade de mudanças nas práticas, aprendizados e formação. Conforme o autor:
Isso significa alterar toda a forma de articulação dos diversos segmentos da organização governamental e dos seus interesses. Essa forma de atuar é nova, por isso deve acarretar mudanças nas práticas e na cultura organizacional. É um processo que tem riscos em função das resistências previsíveis de grupos de interesses contrariados. (...) Para que isso torne realidade é importante formar pessoas para aprenderem a ser cidadãos, a terem consciência de seus direitos, mas também formar cidadãos capazes de lidar com o direito dos outros. Daí a importância do treinamento dos funcionários que vão oferecer os serviços públicos, que vão operar os serviços públicos para garantirem os direitos sociais da população. Isso não é apenas um discurso, mas novas práticas, que exigem aprendizado tanto do prestador como dos usuários (JUNQUEIRA, 2005, p. 4).
Aldaíza Sposati (2006 apud NASCIMENTO, 2010) propõe uma classificação para a intersetorialidade, em níveis que podem ser ascendentes ou descendentes. Para a autora, o ascendente “parte da gestão intersetorial de cúpula onde os gestores dos setores se reúnem e compõem agenda e ações com metas únicas, e o descendente parte da gestão da base a partir da participação de sujeitos/técnicos na condução das ações” (SPOSATI 2006 apud NASCIMENTO, 2010, p. 100).
A intersetorialidade vem se tornando uma modalidade de resposta frequente no campo da política social. Para Elaine Cristina Licio, Camile Sahb Mesquista e Claudia Regina Curralero (2011, p. 462),
(...) A intersetorialidade e a gestão intergovernamental são, portanto, modalidades de respostas cada vez mais frequentes da administração pública a um entorno complexo, ao mesmo tempo em que são manifestações da complexidade da gestão de políticas sociais em contextos federativos contemporâneos.
A intersetorialidade pode provocar modificações no arranjo institucional das políticas públicas, de modo a afetar o respectivo arranjo federativo de implementação, além de demandar maior capacidade de coordenação. Avaliamos que essa situação aplica-se ao PBF, quando comparamos o padrão de relações intergovernamentais adotado para implementação da transferência de renda (hierarquizado) com o padrão adotado nas suas dimensões intersetoriais (mais negociado).
Embora PBF imponha uma articulação entre Assistência Social, Saúde e Educação, com base em uma agenda mínima, centrada nas condicionalidades do
programa, esta agenda mínima pode ser ampliada para qualificar ações que oportunizem às famílias beneficiárias a possibilidade de cumprir com as condicionalidades. No entanto, essas possibilidades ficam à mercê das capacidades de diálogo, da valorização mútua das políticas implicadas no programa, do entendimento de cada política em relação ao PBF e da superação de uma postura policialesca das políticas no que se refere ao cumprimento das contrapartidas. Ou seja, embora haja a contrapartida para as famílias, o poder público é o principal e maior responsável pelo não cumprimento das condicionalidades do programa.
Um dos desafios que se colocam aos municípios é justamente o de ir além do que é solicitado com as condicionalidades, fazendo das mesmas um elemento de potencialização do acesso aos direitos básicos das famílias beneficiárias do PBF, o que implica a qualificação dos serviços oferecidos. Nesse sentido, recorre-se ao conceito de gestão social na forma com que sintetiza Maia (2005). A autora entende a gestão social
como um conjunto de processos sociais com potencial viabilizador do desenvolvimento societário emancipatório e transformador. É fundada nos valores, práticas e formação da democracia e da cidadania, em vista do enfrentamento às expressões da questão social, da garantia dos direitos humanos universais e da afirmação dos interesses e espaços públicos como padrões de uma nova civilidade (MAIA, 2005, p. 15).
A perspectiva apontada pode e deve ser perseguida na busca pelo fortalecimento de uma intersetorialidade no PBF, que vise fazer frente às expressões da questão social enfrentadas pelas famílias beneficiárias do PBF, que estão para além da necessidade do acesso a renda, e sim de um conjunto de direitos, inclusive à renda. Dessa forma, o programa exige uma forte capacidade de diálogo, a fim de se estabelecer uma gestão efetivamente intersetorial das ações previstas.
A seguir, passa-se a apresentação da metodologia do presente estudo, apontando os caminhos percorridos pelo pensamento, as características, bem como a amostragem, os instrumentos, técnicas, aspectos éticos da pesquisa.
3 METODOLOGIA
Neste capítulo, busca-se apresentar a referencialidade teórico-metodológica que embasa a presente produção, contendo as categorias do método crítico- dialético: totalidade, a historicidade e contradição. Uma vez traçado o caminho do pensamento, passa-se à caracterização do estudo, universo e amostra, o processo de coleta de dados, os instrumentos e técnicas utilizadas, a análise, bem como os aspectos éticos da pesquisa.