elaboração de seus planos diretores, tal como previsto pela legislação. A construção de uma esfera pública no planejamento territorial municipal, seja em uma região metropolitana, seja em plena floresta amazônica, revela os conflitos e interesses reais presentes nas cidades.
Os índios e moradores dos assentamentos informais, contrariando uma tendência histórica de um país de raízes autoritárias e elitistas, foram ouvidos, puderam identificar conflitos e sugerir soluções. As expectativas do processo participativo devem, pois, adquirir forma e cor no texto legal. E, assim, iniciar seu caminho à implementação da política urbana e à realização das funções sociais da propriedade e da cidade.
6.2. O conteúdo dos planos diretores
A participação democrática assume papel decisivo na elaboração deste instrumento de planejamento municipal e foi central nas duas experiências aqui analisadas. Esse esforço da legislação e das gestões municipais na promoção de processos participativos deve, porém, refletir-se no conteúdo dos planos diretores, de maneira que a expectativa do marco jurídico- urbanístico – incluindo a Constituição Federal, Estatuto da Cidade e Resolução nº 34 do Conselho Nacional das Cidades - de se definir concretamente a função social da propriedade no território realize-se.
A pesquisa empírica traça um perfil jurídico dos planos diretores, os quais apresentam aspectos comuns, tanto no que diz respeito a sua estrutura geral como em relação às dificuldades enfrentadas e soluções adotadas na busca de se conferir maior eficácia ao princípio constitucional. Vejamos.
6.2.1. A estrutura geral dos planos diretores
Conforme observado na análise das duas leis municipais, os planos diretores apresentam uma estrutura geral comum, ao regulamentar: (i) objetivos gerais e específicos da política urbana; (ii) diretrizes gerais de políticas setoriais relacionadas ao território (habitação, saneamento,
mobilidade, etc.); (iii) ordenamento territorial da cidade; (iv) instrumentos da política urbana; (v) sistema democrático de gestão e planejamento territorial.
Às estratégias definidas pelos princípios e objetivos gerais da política urbana alia-se uma cartografia específica: o macrozoneamento. O ordenamento territorial do Município concretiza-se a partir da subdivisão do território em macrozonas, zonas e zonas especiais.
De acordo com Raquel Rolnik179, o macrozoneamento propõe uma divisão de unidades territoriais que expressa o destino que o Município pretende dar às diferentes áreas da cidade. Estabelece, pois, um referencial espacial para o uso e a ocupação do solo na cidade, em concordância com as estratégias da política urbana. Além de definir o perímetro urbano, define grandes áreas de interesse de uso, zonas onde se pretende incentivar, coibir ou qualificar a ocupação, as quais são definidas conforme a capacidade de infraestrutura existente, as condições do meio físico, a necessidade de preservação ambiental180. As zonas especiais, por sua vez, são unidades territoriais menores, com uso e ocupação específicos, que se sobrepõem às diretrizes do macrozoneamento.
No caso de Santo André foram criadas a macrozona urbana e macrozona de proteção ambiental, ambas subdivididas em zonas específicas, com mapas e perímetros descritos. Em São Gabriel da Cachoeira foram criadas a macrozona urbana, subdividida em zonas, a macrozona rural e a macrozona das terras indígenas, delimitadas somente por mapas, sem descrição de perímetro. Ambos os Municípios regulamentam uma série de zonas especiais181.
O conteúdo dos planos diretores aprovados, por meio da regulamentação do macrozoneamento, estabelece a referência espacial para uso e ocupação do solo na cidade. Delimita, assim, o perímetro urbano do Município e estabelece a destinação de grandes porções do território. Sem dúvida, um primeiro passo para a concretização do princípio da função social da propriedade. Essas unidades territoriais do macrozoneamento são a base para a regulamentação dos instrumentos urbanísticos, os quais serão aplicados de acordo com os objetivos de determinada macrozona, zona ou zona especial.
179 A título de exemplo, vale conferir a definição de zonas especiais do plano diretor de Santo André (arts. 59, 61, 64, 67 e 71).
180 Cf. Raquel Rolnik. “Plano Diretor: Estatuto da Cidade: instrumento para as cidades que sonham crescer com justiça e beleza”. Revista de Direito Imobiliário, São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, v. 25, n. 52, p. 11-18, jan./jun. 2002).
181 Para visualizar os mapas ou descrições de perímetros dos planos diretores, vale consultar os Anexos 1 ao 13 da presente dissertação.
Porém, embora tenham definido as unidades territoriais, delimitadas em mapas e - no caso de Santo André - com perímetros descritos, os planos diretores não garantiram força normativa substancial aos parâmetros de uso, ocupação e parcelamento do solo, conforme se verá no item 6.2.2. Obedecem, portanto, somente em parte o art. 3º, inciso V, da Resolução nº 34 do Conselho Nacional das Cidades.
O sistema de gestão e planejamento territorial, outro aspecto semelhante dos planos diretores aqui analisados, incorpora o componente democrático e regulamenta novos arranjos institucionais compostos por conselhos, fundos e conferências. Estes mecanismos de gestão democrática da cidade apontam já para a futura implementação do plano diretor e serão analisados detalhadamente também no item 6.2.2. Cumpre por ora reconhecer o respeito à gestão democrática das cidades (arts. 6º e 7º, Resolução nº 34, Conselho Nacional das Cidades; arts. 43 a 45, Estatuto da Cidade).
Uma vez explicada sua estrutura geral, faz-se importante tecer algumas considerações no que se refere ao art. 42 do Estatuto da Cidade, o qual exige que o plano diretor tenha um conteúdo mínimo. As duas experiências estudadas se adaptaram ao disposto no art. 42 do Estatuto da Cidade de maneira distinta.
Santo André obedeceu integralmente o dispositivo, ao prever a área de aplicação de todos os instrumentos urbanísticos exigidos, bem como o sistema de acompanhamento e controle. Em São Gabriel da Cachoeira, porém, não se respeitou a determinação prevista no inciso I e tampouco a prevista no inciso II do art. 42 do Estatuto da Cidade. O plano diretor regulamentou tão somente o sistema de acompanhamento e controle e alguns instrumentos vinculados à regularização fundiária.
A opção de São Gabriel da Cachoeira traz à tona as dificuldades de aplicação da regra, que exige um conteúdo mínimo dos planos diretores nacionalmente a todo e qualquer Município, independente das diferenças regionais, tamanho ou outras peculiaridades locais. Ora, como se exigir de um Município situado em plena floresta amazônica, cuja população é majoritariamente rural, ou que sequer possui um mercado imobiliário consolidado, a definição de áreas para a outorga onerosa do direito de construir, por exemplo? Trata-se de instrumento típico de uma região metropolitana, dificilmente aplicável em outras realidades urbanas 182.
182 Tais dificuldades já tinham sido identificadas pela Resolução nº 34 do Conselho Nacional das Cidades, que recomendou que os planos diretores tivessem conteúdos diferenciados, de forma a respeitar o porte do Município, sua história e a região onde se insere (exposição de motivos, alínea “e”, Resolução nº 34). Além disso, prevê a
Mas, embora tenham conferido tratamento diferenciado ao art. 42 do Estatuto da Cidade, os dois planos diretores apresentam uma estrutura geral comum e, como se verá, enfrentam dificuldades semelhantes em relação à definição na lei municipal do conteúdo concreto da função social da propriedade urbana.
6.2.2. A força normativa dos planos diretores: tendências e desafios para a concretização da