BÖLÜM IV: SÜREGELEN ENTEGRASYONUN AÇIKLANMASI
4.2. HÜKÜMETLERARASICILIK (INTER-GOVERNMENTALISM) VE
Hükümetlerarasıcılığın temel varsayımı; Avrupa entegrasyonunun, Avrupalı ulus devletlerin karar ve eylemlerine dayanması olmuĢtur. Devletlerin doğasında olan çıkar kavramına dayalı olarak, hükümetlerarası ve supranasyonel denge ve egemenliğin paylaĢılması veya tek bir çatıda toplanması düĢüncesi bu teorinin konusu olmuĢtur. Temelleri, kapsayıcı bir otoritenin olmadığı uluslararası çevrenin anarĢik ortamında aktörlerin kendi çıkarlarına uygun hareket edeceklerini varsayan realist düĢünceye dayanır.
SavaĢ sonrası Avrupa projesinin baĢlamasında iki önemli akım etkili olmuĢtur. Bunlarda birisi supranasyonalizm diğeri ise hükümetlerarasıcılık. Supranasyonalizmle, üst politikalar ve kurumlar aynı eĢitlikteki ulusal gücün yerine geçer. Örneğin; Avrupa Adalet Divanı, ulusal mahkemelerin verdiği kararları ilga edecek ve geçersiz sayacak kararlar verebilir. Sadece kurumlar değil politikalar da supranasyonel bakıĢ açısıyla ulusal politikaların yerini alır. Buna en güzel örnek ekonomik ve parasal birlikle Avrupa‟nın tek para politikasına yani Euro‟ya geçerek ulusal para politikasından vazgeçmesidir. Hükümetlerarasıcılık ise supranasyonalizmin aksine yeni kurum ve politikaların yaratılmasını minimize etmek ister. Avrupa entegrasyonunu, hükümetler arasındaki iĢ birliğine dayandırır ve klasik dıĢ politika anlayıĢının bir yansımasıdır. Nitekim, AB‟nin bir konu üzerine tüm üye devletlerin uzlaĢısı gerçekleĢmeden herhangi bir ortak dıĢ politika gündemi oluĢturması çok da mümkün olmamıĢtır ki bunu 2002 Irak SavaĢı göstermiĢtir. ABD‟nin Irak‟a girme konusunda BM kararını bekleyip beklememe konusunda AB iki kanada bölünmüĢtür ve ortak bir tutum sergileyememiĢtir.223
Hükümetlerarasıcılık klasik realizmin Avrupa bütünleĢmesine uyarlanmıĢ Ģeklini ifade etmiĢtir ve realizmin önde gelen isimlerinden Stanley Hoffman, 1970‟li yıllarda Avrupa‟da dönemin Fransa CumhurbaĢkanı Charles De Gaulle‟ün baĢını çektiği milliyetçi politikalarından etkilenmiĢ, bu yıllardaki geliĢmelerin sistematik analizine eğilerek neo-fonksiyonalizmin eleĢtirisini yapmıĢtır. 1 Temmuz 1965‟te ortak tarım politikasının finansmanı konusundaki anlaĢmazlık yüzünden Fransa ile diğer üyeler
223 Andreas Staab, The European Union Explained Institutions, Actors, Global Impact, Indiana University Press, 3. Baskı, 2013, Bloomington, s.5-6.
arasındaki iliĢkilerin kopması ve Fransa‟nın 7 ay boyunca topluluk kuruluĢlarında yer almayı reddettiği –boĢ sandalye krizi-224 süreci de teorinin geliĢimini tetiklemiĢtir. Bu sorgulamayı yaparken Hoffman, Morgenthau‟nun realist teorilerinin temel savı olan devlet-merkezli yaklaĢımı benimsemiĢtir.225
Bu meseleyi anlamak açısından biraz daha incelemek gerekirse; 1965'te Avrupa Komisyonu, Ortak Tarım Politikası ve tüm AET'nin finansmanı ile ilgili bir “paket” tedbiri önermiĢti. Burada hem tarımsal ithalattan hem de Ortak Tarım Politikalarından alınan paylarla toplanan fonların, üye devletlerin yaptığı doğrudan katkı yerine AET'yi finanse etmek için doğrudan kullanılması gerektiği belirtilmekteydi. Bu durumda AET fonlarının demokratik siyasal kontrolü, Roma AntlaĢması'nın Avrupa Parlamentosu'na bütçe yetkilerini vermek üzere değiĢtirileceği anlamına geliyordu. O zamanki AET BaĢkanı, Profesör Walter Hallstein ise bir federalistti ve Komisyon'u bir ön Avrupa hükümeti olarak görüyordu. Bakanlar Konseyi, Komisyonun önerisini onayladıysa, Komisyon ve Parlamentonun yetkileri Konsey‟in pahasına güçlendirilecekti. Önerilen paket, üye devletlerin gücünü tehdit eden parlamenter mekanizmaların güçlendirilmesine Ģiddetle karĢı çıkan De Gaulle'ü kızdırdı. 30 Haziran 1965'te Konsey toplantısında bir kilitlenme durumu yaĢandı ve Fransızlar 6 Temmuz'da “boĢ sandalye” politikasıyla AET'yi boykot etmeye baĢladılar. Gelecek altı ay boyunca Fransa Konsey toplantılarına katılmamıĢ ve herhangi bir önemli AET konusunda herhangi bir karar alınamamıĢtı. Söz konusu Fransız boykotu, aynı zamanda da Roma AntlaĢması'nın 5. maddesinin bariz bir ihlali anlamına gelmekteydi.226
Topluluğu krize yönlendiren bir diğer mesele ise Ġngiltere‟nin topluluğa kabulü idi. 1962‟den 1969‟a kadar Fransa, Ġngiltere‟nin tüm tam üyelik baĢvurularını reddetmiĢti. 1961-62 senesinde De Gaulle‟ün dıĢiĢleri bakanına verdiği talimatla oluĢturulan bakanın kendi adıyla anılan Fouchet Planı‟yla bir ortak güvenlik sistemi geliĢtirilmek istenmiĢse de özellikle Hollanda bu plana karĢı çıkmıĢtır. Fransa‟nın buradaki amacı kendisinin baĢat olacağı bir topluluk umuduydu ve aynı zamanda supranasyonalitenin ötesinde klasik iĢ birliğine dayalı hükümetler arası bir yapı
224 http://www.abgs.gov.tr/index.php?p=38423&l=1 225 Sinem Akgül AçıkmeĢe, a.g.m., s.13.
226 Martin J. Dedman, The Origins and Development of the European Union 1954-95 A History of European Integration, Routledge, Ġlk Baskı, 1996, s.116.
iddiasına sahipti. Fransa‟nın bu dönemdeki tezi kasik federalist anlayıĢın vatandaĢlar Avrupası iddiasına karĢılık realist bir bakıĢ açısı içeren vatanlar Avrupasıdır. Fransa, Ġngiltere‟nin baĢvurusuna ise hem II.Dünya SavaĢı sırasında BirleĢik Krallık‟ın Fransa‟ya yönelik politikası hem de Atlantikle olan derin bağları sebebiyle karĢı çıkmıĢtır.227 Harold Macmillan baĢkanlığındaki Ġngiltere hükümeti 1 Ağustos 1961‟de ilk kez topluluğa girme niyetini gösterdiklerinde baĢkan, Avrupa gücüne katkıda bulunmalarının hem görevleri hem de menfaatleri olduğunu dile getirmiĢti.228 1967‟de ise diğer beĢ üyenin aksine De Gaulle tekrar Ġngiltere‟nin üyeliğine karĢı çıkmıĢ ve karĢı çıkıĢı Ġngiltere‟nin Ortak Pazara gösterdiği ilgisizlikle ve AET‟ye katılmadan yapması gereken köklü değiĢimler olduğu varsayımı ile gerekçelendirmiĢti. Dahası, o tarihte Ortak Pazarın Ġngiltere‟nin ekonomisi ile bağdaĢmadığını ileri sürmüĢtü. Ġngiltere, De Gaulle‟ün nazarında, Avrupa inĢasına derin bir düĢmanlık beslemekteydi.229 Doğrusu Ġngiltere 1950‟lerin sonlarından 1960‟ların baĢına kadar AT üyeleri kadar büyüme gösterememiĢti ve zayıf bir ekonomik performans sergiliyordu. BirleĢik Krallık‟ın baĢvurusu ancak Mayıs 1968 olaylarıyla Fransa‟da De Gaulle‟ün iktidardan inip yerine Georges Pompidou‟nun gelmesinden sonra olumlu bir yola girecekti.230
Öte yandan, bu noktada belirtmek gerekir ki, De Gaulle, her ne kadar Ġngiltere‟nin üyeliğine karĢı çıkmıĢsa da, küresel öneme sahip konularda kararlar alabilen ve gerçekten bağımsız bir Avrupa yaratmak için de ilk önce Avrupalıların Amerikan hakimiyetinden ve NATO‟nun emrinden kurtulması gerektiğine inanıyordu. BaĢarılı bir Avrupalı siyasi örgüt oluĢturulmak isteniyorsa bu Fransa, Ġngiltere, Almanya ve Ġtalya arasındaki uyumdan doğacaktı. Bu iliĢkide merkezi unsur Anglo ‐ Fransız anlayıĢ ve iĢ birliği olmalıydı. Ġkinci olarak, bu süreçte Ortak Pazarın yapısı değiĢmek zorundaydı ve de her durumda De Gaulle onun geleceğine çok az güveniyordu. Bunun yerini almak üzere, özellikle tarım ürünleri için bir çeĢit geniĢ serbest ticaret alanı tasavvur edilebilirdi. Üçüncü olarak, Anglo ‐ Fransız iliĢkisi bu
227 Ġrfan Kaya Ülger, Avrupa Birliği’nin ABC’si, Sinemis Yayınları, GüncellenmiĢ 4.Baskı, Kasım 2017, Ankara, s.39-42.
228 https://www.theguardian.com/world/2016/aug/01/eec-britain-membership-european-economic- community-1961-archive (eriĢim 28.03.18)
229 http://news.bbc.co.uk/onthisday/hi/dates/stories/november/27/newsid_4187000/4187714.stm (eriĢim 10.04.18).
kavramın temel taĢı olacağından, De Gaulle ekonomik, parasal, politik ve finansal sorunlar hakkında Ġngiltere ile özel ikili görüĢmeler yapmaya hazırdı. Hatta böyle görüĢmeler için bir Ġngiliz giriĢimini memnuniyetle karĢılayacağını dahi söylemiĢti.231
De Gaulle‟ün bu yaklaĢımını anlamamızda Stanley Hoffmann‟ın 1968 yılıında yayınladığı Gulliver’s Troubles, or, the Setting of American Foreign Policy kitabı önem taĢımaktadır. Hoffmann Avrupa tabanlı bir Avrupa yaratmanın ancak ABD‟nin bölgeden kontrollü bir Ģekilde çekilmesiyle mümkün olacağını ve bu Ģekliyle Avrupa‟nın konfederatif bir yapıya doğru evrileceğini iddia etmiĢtir. Ve hatta bu konfederatif yapının Amerikan ve Sovyet garantisi altında olacak Fransız-Ġngiliz merkezli nükleer bir güçle mümkün olacağının altını çizmiĢtir. Bu noktada gene de, her ne kadar De Gaulle‟ün Ġngiltere‟ye bakıĢ açısını anlamak bakımından Hoffmann‟nın bu görüĢleri çok benzer ve önemli ise de, niyet bakımından pek tabii De Gaulle‟den farklılık taĢıdığını belirtmek yerinde olacaktır. Zira burada ABD‟nin kaynaklarını, Avrupa dıĢında yerlere yönlendirme fikri mevcuttu.232
Neo-realist teorinin bir tezahürü olan hükümetlerarasıcılık yaklaĢımında ulus-devlet formunun yapısı değiĢmiĢtir ama önemsiz değildir ve hala baĢat aktördür. Devletlerin çıkarları ve sistemdeki güç dengeleri bütünleĢmeyi açıklamada hala etkilidir. Hükümetsel olmayan aktörler ancak devletlerin çıkarları ve gücü doğrultusunda yaratılmıĢ bir sistemin içinde fayda yaratabilir.233 Gene Hoffmann, bu defa Obstinate
or Obsolete? The Fate of the Nation-State and the case of Western Europe adlı
çalıĢmasında bu durumu daha açıklayıcı bir biçimde ortaya koymuĢ ve ulus-devletin kaderinin ne olacağına dair tespitlerde bulunmuĢtur. Hoffmann Kudüs örneğinden yola çıkarak (ki Avrupa devletleri baĢka kırılgan konularda da benzer ortak durum sergileyememe durumuna Ģahit olacaklardı) Avrupa devletlerinin farklı kaygı ve beklentiler içinde hareket etmeleri ve dolayısıyla ortak bir tutum etrafında birleĢememeleri üzerinde durmuĢ; bir toplum inĢasının bu bakımdan çok da mümkün olamadığının altını çizmiĢtir. Zira ona göre, yerel farklılıklar ve bu farklılıkların yarattığı ayrı dünya görüĢleri, dıĢ politikada bir bakıma bölünme meydana
231 Heny Kissenger, The White House Years, Little, Brown Company, 1979, s.98. 232 Martin Griffiths-Steven C. Roach-M. Scott Salamon, a.g.e., s.99-101.
getirmekteydi. Toplum inĢası sürecinde politika yapıcıların iliĢkisi ise sadece bu farklılıkları azaltmaya değil derinleĢtirmeye yönelik bir anlama gelmekteydi. Her uluslararası sistem baĢarıyla ortaya çıkıĢını kendi iç mantığına borçlu olmakla, birleĢme hareketinin baĢarısızlığı ve ulus-devletlerin hayatta kalması, her biri uluslararası sistemi karakterize eden üç faktörden (kendi iç belirleyicileri, jeo-tarihsel durumlar ve kendi birimleri arasındaki dıĢsal amaçlar) dolayı ortaya çıkmakta; ve parçalanmaya dayanan herhangi bir uluslararası sistem, eĢitsizliğin dinamikleriyle harekete geçmekteydi. Bu kitabında, ulusların çeĢitliliği veya federalleĢen bloklarla, konfederasyonlarla alakalı soğuk savaĢ döneminin de etkisiyle görüĢlerini ortaya koyan Hoffmann, ayrıca, Avrupa‟da birlik hareketinin tam olarak bölgesel bir varlık yaratma çabası olduğunu ve kökenlerinin Kant‟ın Idea of Universal History anlayıĢına dayandığını ortaya koymanın mümkün olduğunu da belirtmektedir. 234
Hükümetlerarasıcılık, teorisi her ne kadar Avrupa‟daki geliĢme dalgasını tam olarak açıklayamadığı gerekçesi ile eleĢtirilse de, realist teorinin egemen olduğu uluslararası sistemde, bir yandan Avrupalı devletlerin ortak dıĢ ve güvenlik politikası oluĢturma çabalarının varlığı diğer bir yandan da 2003 Irak ve 2011 Libya krizindeki örnekler de göz önüne alındığında kendi aralarında düĢtükleri ihtilaf ve ulusal çıkar kavramının hala hâkim olması, farklı suretlerde bu teorinin günümüzü açıklamada da etkili olduğunu gösterir. Ġki düzlemli bir yaklaĢıma dayanan hükümetlerararsıcılık hem yerel hem AB politikalarının ulusal politikacıların karar sürecinde önemli olduğunu varsayar. Nitekim tarihsel süreci ve bu sürecin devletlere getirdiği misyonu da düĢündüğümüzde, AB potası içinde ne kadar ortak dıĢ ve güvenlik politikası gütme ve Suriye krizinde olduğu gibi kısmen de olsa ortak bir söylemde buluĢma söz konusu olsa da, Hollanda‟nın Güney Afrika‟daki tutumuyla veya Fransa‟nın pek çok Kuzey Afrika devletlerine karĢı tutumuyla çıkarlarını etkileyecek önemli olaylarda diğer Avrupa devletlerinden farklı olacağı kesindir. Tüm bunlarla birlikte hükümetlerarasıcılık kullandığı dil ve argümanlar bakımından neo-realizmin bir yansımasıdır ve doğal olarak anarĢinin oluĢtuğu bir sistemde devletler bekasını devam ettirmek için iĢ birliğine bir bakıma mecbur olarak görülebilir. Zira, varlıklarının devamını sağlamak isteyen rasyonel devletler pek tabi dayanıĢma
234 Stanley Hoffmann, Obstinate or Obsolete? The Fate of the Nation-State and the Case of Western Europe, Daedalus, Vol.95, No.3, Tradition and Change (Summer, 1966), s.862-915.
yapabildiği kabiliyet çevresinde mevcudiyetini koruyacaktır. Sistemin güçlüleri, çıkarları ve eylemleri doğrultusunda uluslararası yapıya yön verenler olacaktır. Fakat neo-realist mantıkla Avrupa bütünleĢmesini anlamak Soğuk SavaĢ içerisindeki kaotik ve anarĢik yapıyı düĢündüğümüzde ne kadar mümkün ise bugün bu yapıyı neden devam ettirdiklerine dair soruya çok da açıklayıcı bir yaklaĢım sergileyemediğini görürüz. Ġki kutuplu dünyanın kendisine özgü münhasır durumu içinde Batı bloğuna yakın güçlü bir yapı/sistem (AT/AB) kurmak fikri ne kadar gerçekçi ve sürdürülebilir olsa ve bu teori bu durumu açıklamada yeterli görülebilse de, bugünün Ģartlarında sözü edilen yapı/sistemi sürdürmede, geniĢlemede veya Avrupa Tek Senedi gibi Maastricht gibi AnlaĢmaları açıklama noktasında yetersiz kaldığı öne sürülebilir.