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Segundo London e Stumpf, o termo carreira apresenta a seguinte definição:

Da perspectiva do indivíduo, engloba o entendimento e a avaliação de sua experiência profissional, enquanto, da perspectiva da organização, engloba políticas, procedimentos e decisões ligadas a espaços ocupacionais, níveis organizacionais, compensação e movimento de pessoas. Essas perspectivas são conciliadas pela carreira dentro de um contexto de constante ajuste, desenvolvimento e mudança (LONDON; STUMPF, citados por DUTRA, 1996. p. 17).

Mas Dias (2010) ressalta que no caso do serviço público, as carreiras estão vinculadas a uma instituição e que não existem regras definitivas para elas. Descreve que as carreiras deveriam ser elaboradas por meio de estudos aprofundados sobre os cargos, sobre seus fatores constitutivos, o tempo suficiente para se atingir determinado nível, os conhecimentos exigidos e outras coisas mais.

Para entender como foram desenvolvidas as carreiras públicas no Brasil, é preciso saber como ocorreu o processo de reforma administrativa, que aconteceu logo após o fim do período militar.

O fim do período militar ensejou o processo recente de reforma do Estado no Brasil e foi preciso consertar os erros históricos na administração pública brasileira, muitos deles provenientes dos militares, e encontrar soluções que dessem conta do novo momento democrático que exigia novos rumos para a gestão pública (ABRUCIO, 2007).

A Constituição Federal de 1988 trouxe mudanças profundas para combater o legado do regime militar, e uma delas, foi em relação à proposta de reforma do serviço civil, por meio da profissionalização da burocracia. Nesse contexto houve ações importantes como o principio da seleção meritocrática e universal, pelo concurso público e a criação da Escola Nacional de Administração Pública (ENAP), como forma de melhorar a capacitação da burocracia (ABRUCIO, 2007).

Mas o que aconteceu mesmo, de acordo com Abrucio (2007), foi a criação de falsas isonomias e legislações que tornaram a burocracia mais ensimesmada e longe da população, o

que acabou criando um cenário administrativo em que o maior incentivo do funcionalismo público se resumia ao final da carreira, a aposentadoria integral, enquanto seus salários decresciam e cresciam a gratificação, que dependiam mais de força política, do que do mérito medido pela avaliação de desempenho.

Foi na gestão do presidente Fernando Henrique Cardoso que ocorreu mudanças significativas com a criação do Ministério da Administração e Reforma do Estado (MARE), comandada pelo ministro Bresser Pereira, e seu objetivo era diagnosticar o que havia de negativo na Constituição de 1988 e implantar reformas baseadas em experiências internacionais, para construir uma nova gestão pública (ABRUCIO, 2007).

Abrucio (2007) ressalta importantes avanços obtidos com a reforma de Bresser, tais como a reorganização administrativa do governo federal, o fortalecimento das carreiras de Estado, realizações de vários concursos públicos, e capacitação dos servidores, com a revitalização da ENAP. Ou seja, o ideal meritocrático defendido por Weber não foi abandonado pelo MARE e sim aperfeiçoado.

Neste sentido, Pacheco (2002) diz que o Plano Diretor propôs especificamente para o núcleo estratégico do Estado:

Modernizar a administração burocrática, através de uma política de profissionalização do serviço público, ou seja, de uma política de carreiras, de concursos públicos anuais, de programas de educação continuada permanente, de uma efetiva administração salarial, ao mesmo tempo em que se introduz no sistema burocrático uma cultura gerencial baseada na avaliação de desempenho (MARE, 1995).

Também é importante destacar que na reforma, houve mudanças fundamentais na área legal, como as Emendas constitucionais 19 e 20 que implicaram em mudanças com os gastos com o funcionalismo, estabelecendo tetos salariais, alterações na forma rígida do Regime Jurídico Único dos servidores federais e a introdução da eficiência, como um dos princípios da Administração Pública (ABRÚCIO, 2007).

Conforme Pacheco (2002), a reforma do aparelho do Estado, em implantação desde 1995, buscava um ajuste na política de recursos humanos e aos imperativos de ajuste fiscal. Na parte pessoal, um dos objetivos era alterar o perfil da força de trabalho na Administração Pública Federal, de forma mais condizente com os novos papéis desempenhados pelo Estado na esfera federal.

Já no governo Lula, as expectativas quanto ao funcionalismo público eram positivas, devido à história de formação do Partido dos Trabalhadores, com relação aos sindicatos e

movimentos sociais. O governo criou um documento, Gestão Pública para um Brasil de todos, no qual tinha como propósito reestruturar o serviço público a partir de duas vertentes: fazer frente às demandas sociais e tornar o Estado mais eficiente, inclusivo e equitativo (GOMES; SILVA; SÓRIA, 2012).

Com relação à estruturação da administração pública, de acordo com o documento citado, o governo tinha como prioridade algumas intervenções como: a recomposição da força de trabalho no setor público redesenho dos sistemas de cargos, carreiras, benefícios e concursos, realinhamento de salários, políticas de capacitação técnica e gerencial permanente de servidores, dentre outras (GOMES; SILVA; SÓRIA, 2012).

Para cumprir com o determinado, o governo ao longo dos dois mandatos, cumpriu aos poucos as promessas de governo, com decretos e leis que estabeleceram uma política de capacitação permanente, avaliação de desempenho e a realização de vários concursos, muitos deles, para substituir os funcionários com baixa qualificação e trabalhadores terceirizados (GOMES; SILVA; SÓRIA, 2012).

Mesmo com todo o esforço dos governos ao longo dos anos em melhorar o serviço público no Brasil, ainda existem muitas questões que geram polêmicas e merecem ser destacadas. De acordo com Bergue (2010, p.14 a 16) a gestão de recursos humanos, na maioria das organizações públicas, é condicionada pelas seguintes características:

[...] rigidez imposta pela legislação; desvinculação da visão do cidadão como destinatário do serviço público; pouca ênfase no desempenho; remuneração independente de desempenho; inércia gerencial; pouca preocupação com a gestão; rotatividade na ocupação de posições de chefia e gratificação distorcida e utilizada como forma de remuneração.

Da mesma forma, Marconi (2003, p. 3 e 4) partindo do pressuposto que o modelo vigente na área pública é o burocrático, destaca problemas do tipo:

a) Número excessivo de carreiras baseadas em categorias profissionais: arquiteto, advogado, engenheiro, etc. e não de acordo com a atividade a ser desempenhada.

b) Como os cargos são estreitos, a movimentação é reduzida, com risco permanente de caracterizar desvio de função.

c) Insuficiência de política de desenvolvimento de funcionário por meio de treinamento e progressão na carreira.

e) Grande número de gratificações que mascaram os salários, a transparência e o controle social.

f) Concursos pouco frequentes geram hiatos consideráveis entre as gerações de funcionários.

g) Atratividade para os funcionários relacionada à estabilidade, à segurança e ao aumento de salário de acordo com o tempo de serviço e aposentadoria integral.

h) Um quadro de funcionários antigos, acomodados, sem motivação para inovar e melhorar o desempenho.

A sugestão de Abrucio (2007) para solucionar alguns problemas seria a de profissionalizar a burocracia e definir metas e indicadores que fossem capazes de reduzir a interferência política sobre a distribuição de cargos e verbas públicas.

Já Teixeira e Salomão (2013) ressaltam que soluções e encaminhamentos gerais não bastam e que são necessários diagnósticos específicos para cada unidade relevante da máquina pública.

Marconi (2010) desenha uma política estratégica de recursos humanos, considerando as características do emprego público no Brasil, no qual os instrumentos adotados devem ser consistentes e interdependentes e garantam atratividade e permanência dos bons servidores, visando o desenvolvimento profissional, baseados no desempenho e resultados. Para isso, o autor argumenta que são necessários o recrutamento, as regras de desenvolvimento profissional (promoção e progressão), a estrutura da remuneração, avaliação de desempenho e a política de capacitação.

Marconi (2010) argumenta que o planejamento da força de trabalho deve ser um processo sistemático e continuo de avaliação das necessidades futuras dos recursos humanos, em relação à quantidade, composição e perfil, e assim, possa definir estratégias e ações que sejam relevantes para alcançar seus objetivos.

Já o planejamento da força de trabalho deve ter definido o quantitativo e o perfil necessários para a política de concursos, que devem definir por meio de um cronograma, a quantidade de vagas ofertadas para cada ano, sem que precise permanecer lista de espera de aprovados. O recrutamento pode ocorrer através de prova escrita, prática, entrevistas e exames psicotécnicos. Também necessário destacar, o curso de formação para que as pessoas possam se adaptar às atividades da carreira e do setor público (MARCONI, 2010).

Quanto às regras de promoção automáticas que são associadas à antiguidade, devem ser substituídas por outros critérios com base nas competências por parte do servidor. A

estrutura da carreira deve possibilitar ao servidor que ele atinja seu nível final em um prazo não muito distante de sua aposentadoria e que a progressão seja vista como uma oportunidade de melhoria financeira. Outro incentivo que pode ser observado é a possibilidade do mesmo, obter um cargo de chefia em função de seu desempenho, pois o desestimulo que ocorre hoje, é a indicação desses cargos por critérios meramente políticos (MARCONI, 2010).

Para Marconi (2010), uma política consistente de avaliação de desempenho reconhece e premia a busca pelo aumento da produtividade. O resultado é medido pelo percentual de cumprimento das metas que são preestabelecidas pelo planejamento estratégico.

Já a política de capacitação deve garantir o desenvolvimento profissional dos servidores em cima do perfil necessário para a organização obter seus resultados desejados e deve ser planejada de forma anual. Outras formas de capacitação de acordo com o autor é fortalecer as escolas de governo, cursos à distância, disseminação de manuais e procedimentos com detalhamento de realização de atividades ou rotinas operacionais, dentre outras (MARCONI, 2010).

Por fim, a política de remuneração constitui o maior incentivo pecuniário entre todos os existentes, na relação entre a organização e seus funcionários. Para que ela seja justa, sua hierarquia salarial deve ser consistente e ela é garantida pela observância de critérios como: a complexidade das atribuições desempenhadas, as competências requeridas para tal, às responsabilidades envolvidas em sua execução e o desempenho do servidor (MARCONI, 2010).

Pacheco (2010) complementa que as mudanças que são requeridas quanto aos requisitos atuais de profissionalização no setor público, não são simples devido à complexidade da máquina pública, que abriga culturas organizacionais distintas, uma constelação de organizações, tradições e inúmeros atores que são envolvidos nas decisões e conduções de mudanças. A mesma ressalta que os governos FHC e Lula, empreenderam ações que reforçaram os traços rígidos da burocracia e outras que propuseram mudanças, mas sem êxito na efetivação das mesmas.

Dessa forma, Pacheco (2010) comenta que o desafio da profissionalização no setor público no Brasil é duplo: levar adiante a construção da burocracia, que ficou inconclusa e, de outro lado, empreender esforços no sentido de reformá-la quanto as suas disfunções e seus aspectos rígidos.

Os problemas enfrentados pelo setor público no início do século XXI em relação à gestão de recursos, eficácia dos resultados, eficiência e relação com os cidadãos ficaram mais complexos. Nesse contexto, a formação dos servidores exige uma nova perspectiva, pois a

maioria deles não foi preparado para analisar e lidar com esses novos conhecimentos e informações. Desse modo, as organizações e as pessoas precisam estar dispostas a um contínuo processo de aprendizagem, a fim de amenizar a defasagem entre as competências atuais e as necessárias (FERRAREZI; ZIMBRÂO, 2006).

4 A CONTROLADORIA GERAL DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE

Este capítulo tem como objetivo descrever a estrutura atual da Controladoria Geral do Estado do Rio Grande do Norte quanto a sua competência, estrutura administrativa, funcional e, por último, destacar seu organograma.

A Controladoria Geral do Estado do Rio Grande do Norte foi criada em 1997 por meio da Lei Complementar nº 150, de 09 de janeiro, e alterada pela Lei Complementar nº 157, de 23 de dezembro do mesmo ano, na condição de órgão de assessoramento imediato ao Governador e integrante da Administração Pública Estadual Direta. O seu funcionamento foi normatizado pelo Regimento Interno, que foi aprovado por meio do Decreto nº 13.745, de 16 de janeiro de 1998. Por força da última reforma administrativa do Estado (Lei Complementar nº 163, de 05 de fevereiro de 1999), sofreu algumas alterações em sua composição e competência, disso resultando o Decreto nº 14.328, de 24 de fevereiro de 1999. Sua sede está localizada no Centro Administrativo do Estado, no prédio da sede da SEPLAN, no bairro de Lagoa Nova, Natal/RN.

A Controladoria Geral do Estado do Rio Grande do Norte tem por finalidade a supervisão técnica das atividades do Sistema Integrado do Controle Interno do Poder Executivo.

O art. 1º do Regimento Interno da CONTROL/RN, aprovado por meio do Decreto nº 13.745 de 16 de janeiro de 1998, descreve que o Sistema Integrado de Controle Interno do Poder Executivo tem por finalidade:

I – apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional;

II – exercer o controle da legalidade e legitimidade da administração pública estadual, e a aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado, com avaliação dos resultados quanto à sua eficácia e eficiência;

III – acompanhar e avaliar as operações de crédito, avais e garantias, bem como os direitos e haveres do Estado, acompanhando o seu endividamento, as renúncias de receitas, e a programação financeira do Tesouro Estadual. IV – promover à normatização, o acompanhamento, a sistematização e a padronização dos procedimentos de contabilidade, auditoria, fiscalização e avaliação da gestão financeira, orçamentária e patrimonial.

Parágrafo único. Estão sujeitos ao Controle Interno de que trata este Regimento Interno:

I – os órgãos da Administração Direta do Poder Executivo; II – as autarquias;

III – as fundações instituídas ou mantidas pelo Estado; IV – as empresas públicas;

V – as sociedades de economia mista; VI – os órgãos em regime especial; VII – os fundos especiais;

VIII – os serviços industriais e comerciais explorados pelo Estado.

O conjunto de órgãos integrantes do Estado forma o Sistema Integrado de Controle Interno do Poder Executivo e estão sujeitos à supervisão técnica e fiscalização da CONTROL.

O capitulo II do Regimento Interno, que trata do Controle Interno, o descreve como: Art. 2º. O Controle Interno compreende o plano de organização e o conjunto integrado de métodos, ações e procedimentos adotados pelos órgãos ou entidades da Administração Pública Estadual ou a ela vinculados, na proteção do patrimônio público, nos termos dos incisos II e III do artigo anterior.

Parágrafo único. A implementação do Controle Interno é de responsabilidade de cada órgão ou entidade da Administração Pública Estadual, cabendo à Controladoria Geral do Estado a normatização do sistema, bem como definir o plano geral e oferecer diretrizes e recomendações objetivando o seu aprimoramento.

Apesar dos órgãos serem responsáveis pelos seus Controles Internos, estão sujeitos à orientação normativa e técnica da Controladoria Geral do Estado.