A noção de supremacia geral é imprescindível ao correto entendimento da função de poder de polícia. Isto porque, decorre desta característica a resposta correta a questões como a da possibilidade ou não de delegação da função ou de indenização aos particulares decorrentes de seu exercício.
A supremacia geral surge como o atributo através do qual a Administração está autorizada a adotar as medidas conformadoras em relação à propriedade ou ao exercício da liberdade dos indivíduos, com vistas ao estabelecimento do bem-estar geral. A contrapartida deste atributo reside no dever que tem o indivíduo de ajustar-se aos comandos legalmente expedidos no exercício deste poder estatal.114
112 MEDUAR, Odete, Direito Administrativo Moderno, 3ª ed., São Paulo, 1999, p. 373.
113 FREITAS, Juarez, Poder de Polícia Administrativa – Novas reflexões, BDA/Boletim de Direito
Administrativo 6/657-668, Ed. Nova Dimensão, São Paulo, Junho de 2006, p. 658.
É a supremacia geral o fundamento jurídico do poder de polícia. 115 Através dela o Estado impõe-se ao administrado como guardião dos interesses públicos estabelecidos pelo sistema116.
Otto Mayer117, chega a afirmar que é a existência deste dever geral de su missão “...que sólo la polícía tiene que realizar y hacer valer” é que o distingue de todas as demais atividades da Administração.
Tratando esta característica por “vínculo geral”, Diógenes
Gasparini118 explica que é através dele que o Poder Público se vê autorizado a condicionar o uso, o gozo e a disposição dos bens e da liberdade dos cidadãos na busca do interesse público.
De fato, é traço determinante do poder de policia o seu exercício em nome da supremacia geral, que advém da própria supremacia da lei. Por isto, o exercício do poder de polícia não se confunde com outras espécies de imposições realizadas pela Administração, relacionadas com outras espécies de vínculos jurídicos entre o Poder Público e o particular, tais como o relacionamento com usuários de serviços públicos, com os servidores públicos ou em razão de vínculos contratuais. 119
É no exercício deste poder, desta supremacia, que o Estado atua ora através de medidas concretas, ora através de medidas legislativas ou normativas com vistas a regular e garantir os direitos e interesses públicos.120
Ela (supremacia geral) se contrapõe ao que a doutrina internacional, especialmente a alemã, italiana e espanhola denominam de supremacia especial. Nesta os poderes especiais que detém seus agentes não provêm diretamente da lei, mas sim, da própria relação especial que mantém com o administrado.
A supremacia especial surge da necessidade de se estabelecer uma situação jurídica diferenciada para os que mantêm com a Administração, vínculos determinados, o que os coloca em situação especial em relação aos demais indivíduos. Em casos como o do relacionamento com os servidores públicos, dos alunos de determinada
115 BEZNOS, Clóvis, Poder de Polícia, Revista dos Tribunais, São Paulo, 1979, pp. 75.
116 No mesmo sentido: GROTTI, Dinorá Adelaide Musetti, Poder de Polícia – Palestra proferida no
Seminário Nacional de Direito Administrativo – Edição Comemorativa dos 20 anos da NDI, BDS/Boletim de Direito Administrativo, 7/753-758, Ed. Nova Dimensão Jurídica, Junho 2006, p. 758.
117 MAYER, Otto, Derecho Administrativo Alemán, Ed. Depalma, Buenos Aires, 1950, p. 11. 118 GASPARINI, Diógenes, Direito Administrativo, 7ª ed., Saraiva, São Paulo, 2002, p. 119.
119 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio, Curso de Direito Administrativo, Malheiros, 21ª Ed., São
Paulo, 2006, p. 781.
instituição pública de ensino121, o Estado se vê obrigado a estabelecer regras especiais para o adequado funcionamento destas atividades e o faz em nome do que se convencionou chamar de supremacia especial.122
A supremacia especial, portanto, se origina do relacionamento da Administração com o particular em âmbitos específicos tais como: contratos, estatutos funcionais, etc.123.
De todo modo, o fundamental é que não se confundam os fundamentos do exercício das espécies de supremacia, pois, o exercício da supremacia especial nada tem haver com o poder de polícia.124
Cumpre esclarecer que mesmo os doutrinadores mais modernos não destoam quanto a esta característica do poder de polícia.
Para Luis Manuel Fonseca Pires125, por exemplo, a supremacia geral expressa a natural sujeição dos administrados frente à Administração, com fundamento no pacto social. A supremacia geral é a expressão do Poder que organiza a sociedade em um determinado território sendo, por natureza, difusa, envolvendo toda a sociedade pelo simples fato de estarem sob a égide de determinada organização jurídico- estatal.
Isto ocorre justamente porque seria impossível ao Estado legislar sobre cada uma das situações que a atividade estatal desenvolve em relacionamento específico com particulares.
Carlos Ari Sundfeld, que usa a expressão “relacionamento genérico” no lugar de supremacia geral, explica que é muito mais contundente a submissão
ao princípio da legalidade no caso do vinculo genérico com o administrado, pois neste
121 Enquadram-se nesta categoria, por exemplo, os casos dos sentenciados ou dos que estão prestando o
serviço militar obrigatório. Nestes casos, por óbvio, não há que se falar em liberdade no relacionamento. A supremacia especial, muito embora também diga respeito ao relacionamento entre o Estado e o administrado, ão est relacio ada com o “poder de imp rio” mas ao co tr rio ad m de um í culo especí ico e tre as partes. Não se olvide, porém, que esta supremacia especial encontra seu supedâneo justamente na supremacia geral, refletida numa situação determinada e individualizada. Neste sentido: PIRES, Luis Manuel Fonseca, Limitações Administrativas à Liberdade e à Propriedade, Quartier Latin, São Paulo, 2006, pp. 162/163.
122 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio, Curso de Direito Administrativo, Malheiros, 21ª Ed., São
Paulo, 2006, pp. 782/784.
123 BEZNOS, Clóvis, Poder de Polícia, Revista dos Tribunais, São Paulo, 1979, p. 76.
124 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio, Curso de Direito Administrativo, Malheiros, 21ª Ed., São
Paulo, 2006, p. 787.
125 PIRES, Luis Manuel Fonseca, Limitações Administrativas à Liberdade e à Propriedade, Quartier Latin,
caso, a atuação da administração encontra tanto o amparo como o limite diretamente na lei, que estabelece o exercício da “atividade ordenadora”.126
Fato é que o próprio fundamento jurídico do poder de polícia encontra-se justamente na supremacia geral. Daí o entendimento de que não que se há que falar em poder de polícia quando o relacionamento entre a Administração e o administrado fundar-se na supremacia especial.127