Segundo Trevisan e Bellen (2008), no final da década de 1970 houve um forte questionamento sobre o Estado quanto às suas funções e quanto à eficácia de suas ações de intervenção na sociedade, enfim, sobre o “Estado em ação”. Tais ações do Estado podem ser verificadas através da observação dos programas governamentais e de seus efeitos sobre os aspectos econômicos e sociais. Considerando as desigualdades no Brasil (que são várias: regionais, de acesso aos direitos sociais3, de oportunidades), o poder público vem tentando garantir a diminuição dessas desigualdades visando o bem público e o desenvolvimento do país. Nessa perspectiva, estão inseridas as políticas públicas, que são expressões de ações concretas que o Estado adota para viabilizar o direito de todas as pessoas a uma vida digna. Segundo Alves (2008),
Por políticas públicas compreendemos as respostas do Estado frente às demandas da sociedade que, de forma propositiva ou não, expõe suas necessidades e expressa seu poder de pressão no sentido de publicizar tais necessidades. (ALVES, 2008, p. 17).
3 Segundo a Constituição Federal Brasileira de 1988, os direitos sociais buscam a qualidade de vida do indivíduo, como direito
As políticas públicas estão relacionadas à totalidade de decisões e ações do Estado; “são decisões governamentais que geram impacto tangível e mensurável ou substantivo, alterando as condições de vida de um grupo ou população ou produzindo mudanças em atitudes, comportamentos e opiniões”. (SILVA E SILVA, 2001, p. 47). Essas políticas constituem um processo decisório em fluxo contínuo, de alteração permanente; que tem como aspectos essenciais as pressões e barganhas. Por esse viés, “[...] toda política pública é uma forma de regulação ou intervenção na sociedade. Trata-se de um processo que articula diferentes sujeitos, que apresentam interesses e expectativas diversas”. (SILVA E SILVA, 2008, p. 90). Tais ações do Estado - que são na maioria das vezes resultantes de pressões sociais - representam jogos de interesses relacionados aos aspectos econômicos, políticos, culturais e sociais sendo, portanto, uma forma de mudança social e de redistribuição de renda. Nessa perspectiva, a política pública tem um caráter dinâmico, considerando a interação e a integração dos sujeitos para que a mesma seja efetiva.
Silva e Bassi (2012) apresentam diversos autores e concepções sobre políticas públicas. Para Heidemann (2009), por exemplo, elas são as decisões (e ações) do governo junto com demais forças da sociedade, incluindo dois elementos: ação e intenção. Já Dye (1984) refere-se “ao que o governo escolhe fazer ou não fazer”, traz a perspectiva de decisões governamentais conscientes e deliberadas. E ainda para Laswell (1958) decidir sobre a política pública concerne a questionar quem ganha o quê, por que e que diferença faz.
Quanto à origem da política pública, conforme Souza (2007) ela se deu nos Estados Unidos em âmbito acadêmico. Tal área teve quatro fundadores: Laswell, Simon, Lindblom e Easton. Laswell foi o primeiro a utilizar a expressão policy
analysis ou análise de políticas públicas. Simon contribuiu com a noção de
racionalidade limitada dos decisores públicos, ou policy makers. Lindblom atentou para acrescentar as relações de poder e a integração entre as fases do processo decisório na análise de políticas públicas. Já Easton apontou a política pública como um sistema que inclui formulação, resultados e grupos de interesses.
Na opinião de Souza (2007), a concepção mais conhecida sobre política pública é a de Laswell (1958), e a mais clássica remete a Lowi (1964; 1972), para quem a política pública é um meio de regular e influenciar o comportamento individual e coletivo utilizando sanções positivas ou negativas.
Mesmo sendo diferentes as definições sobre políticas públicas, estas convergem para o governo, lócus onde se desenvolvem os interesses, apresentando uma visão holística, onde o todo “é mais importante do que a soma das partes e que indivíduos, instituições, ideologias e interesses contam, mesmo que existam diferenças sobre a importância relativa desses fatores”. (SOUZA, 2007, p. 69).
Silva e Bassi (2012) apontam ainda as políticas públicas com um propósito coletivo, que surge das escolhas do governo, tendo como origens desejos, interesses, necessidade, sobrevivência ou ideologia. Por esse viés, as procedências de demandas de políticas públicas são várias, pressionando o governo no processo decisório.
No quadro deste trabalho, uma distinção importante a ser feita é a sobre políticas públicas e programas, uma vez que o objeto deste estudo – o Programa Nacional Trabalho e Empreendedorismo da Mulher – é caracterizado como uma política pública, mas usualmente recebe o nome de Programa Nacional. Segundo Silva e Silva (2008), “as políticas são transformadas em programas quando as condições iniciais são criadas, mas sua materialização só ocorre com a sua implementação, constituindo-se na fase mais abrangente e talvez mais complexa do processo das políticas públicas”. (SILVA E SILVA, 2008, p. 96). Isso também é reforçado por Silva e Costa (2002), para quem as políticas públicas se transformam em programas quando, por meio de uma autoridade, as condições iniciais para sua implementação se concretizam.
As políticas públicas são objeto de análise de várias áreas e disciplinas por relacionar Estado e sociedade - atores, processos e estruturas -, economia e política, existindo assim, vários tipos e formatos de políticas públicas. Para Lowi (1964; 1972), as políticas públicas são de quatro tipos: distributivas, redistributivas, regulatórias e constitutivas. As políticas distributivas geram impacto mais restrito, destinando bens e serviços a grupos específicos da sociedade através de recursos advindos da coletividade; como exemplo tem-se os programas de renda mínima. No que tange às políticas redistributivas, estas alocam bens e serviços a grupos particularizados da população com recursos originados de outros grupos específicos; apresenta-se como exemplo a reforma agrária. Quanto às políticas regulatórias, referem-se às que determinam obrigatoriedades e condições para realização de comportamentos e condutas específicas, como por exemplo, o Código de Trânsito. Por fim, as políticas constitutivas baseiam-se em normas através das
quais são formuladas as políticas públicas, como o regimento do Congresso Nacional.
Thomas Dye (2009) apresenta oito modelos diferentes para análise de políticas públicas: institucional (política como produto institucional), de processo (política como atividade política), teoria dos grupos (política como equilíbrio entre grupos), de elite (políticas como preferências das elites), racionalismo (política como máximo ganho social), incrementalismo (política como variações sobre o passado), teoria dos jogos (política como escolha racional em situações competitivas), teoria da opção pública (política como deliberação coletiva movida pelo autointeresse), e teoria sistêmica (política como produto do sistema).
Tais modelos são conceituais, porém “nenhum desses modelos foi desenvolvido especialmente com a finalidade de estudar política pública, mas cada um oferece uma maneira diferente de pensar sobre política e até sugere algumas causas e consequências gerais de políticas públicas”. (DYE, 2009, p. 100).
Quanto ao modelo institucional, percebe a política pública passando pelas instituições governamentais; estas respondem pelo processo de estabelecer, implantar e gerir as políticas. As instituições governamentais trazem três características às políticas públicas: legitimidade (obrigações legais), universalidade (referem-se a todas as pessoas na sociedade) e coercitividade (o governo monopoliza a coerção).
No que se refere ao modelo de processo, vê o policy process através de um conjunto de atividades políticas: identificação de problemas, agenda e formulação, legitimação, implementação e avaliação. Nessa perspectiva, o determinante da política pública é seu processo, percebendo como é o processo decisório e como deve ser; “não é o conteúdo das políticas públicas que se deve estudar, mas antes os processos por cujo intermédio elas são desenvolvidas, implementadas e mudadas”. (DYE, 2009, p. 105).
O modelo de teoria dos grupos enfatiza os interesses dos grupos como reflexo da política pública; por esse viés a interação entre os grupos é o principal momento da política pública. Assim, os sujeitos que têm os mesmos interesses unem-se para levar suas solicitações ao governo; “a política é, na verdade, a luta entre os grupos para influenciar as políticas públicas [...] a influência dos grupos é determinada por seu tamanho, riqueza, poder organizacional, liderança, acesso aos formuladores de decisão, e coesão interna”. (DYE, 2009, p. 107-108).
Em relação ao modelo de teoria da elite, aponta que as políticas públicas são um processo que provém de cima para baixo, exprimindo os valores e preferências das elites, que influenciam a totalidade dos indivíduos.
O modelo racional destaca a percepção de custo-benefício social, ou seja, “a política racional é a que produz ‘ganho social máximo’ [...] os governos devem optar por políticas cujos ganhos sociais superem os custos pelo maior valor e devem evitar políticas cujos custos não sejam excedidos pelos ganhos”. (DYE, 2009, p. 111). Nesse sentido, o momento de escolha da política deve atender estas etapas: conhecer as preferências valorativas da sociedade e as alternativas de políticas à disposição, identificar as consequências de cada política e o benefício/custo de cada alternativa, e escolher a política mais eficiente.
Quanto ao modelo do incrementalismo, percebe a política pública como seguimento das atividades do governo que antecedeu, com modificações incrementais, apresentando assim um processo mais conservador de formulação de decisões. Por esse viés, “os formuladores de políticas geralmente aceitam a legitimidade dos programas estabelecidos e concordam tacitamente em dar continuidade às políticas anteriores” (DYE, 2009, p. 115), seja por não dispor de recursos para buscar outras alternativas, pela incerteza sobre políticas novas, ou até mesmo por conveniência.
No que concerne ao modelo da teoria dos jogos, este tem a estratégia como conceito principal, referindo-se “à tomada de decisão racional em que um conjunto de movimentos visa a alcançar o melhor prêmio, mesmo depois de considerados todos os possíveis movimentos do adversário”. (DYE, 2009, p. 119-120). O processo de decisão se apresenta como um espaço de escolhas racionais, em que a melhor escolha envolve a redução de perdas e a maximização dos ganhos.
Para o modelo de teoria da opção pública todos os sujeitos políticos têm como objetivo ampliar seus benefícios pessoais, seja no âmbito da política ou do mercado. Assim,
[...] os indivíduos se associam politicamente pelo mesmo motivo pelo qual eles se reúnem no mercado, isto é, para se proporcionarem benefícios mútuos; e mediante acordo (contrato) entre si, podem aumentar seu próprio bem-estar da mesma forma que o fazem quando transacionam no mercado. (DYE, 2009, p. 121).
O modelo da teoria sistêmica observa que as políticas públicas se constituem em respostas a forças provenientes do meio ambiente (condição fora do sistema político); assim “a teoria sistêmica retrata as políticas públicas como um produto do sistema político”. (DYE, 2009, p. 125).
Para fins deste trabalho serão utilizados como modelos de análise o institucional e o de processo. O institucional, pois buscaremos apreender as concepções que nortearam as instituições no processo de formulação e de implementação; e o de processo, objetivando a percepção sobre como a política foi concebida, implementada e adaptada à realidade local.
Cortes e Lima (2012) enfatizam a complexidade observada no que concerne às relações entre Estado e sociedade; isto torna o estudo das políticas públicas interdisciplinar. Este teve desdobramentos diferentes em vários países. Nos Estados Unidos, nos anos 1950, a análise de políticas públicas tinha na ação dos governos seu objeto de estudo. Como uma disciplina específica, o estudo das políticas públicas institucionalizou-se a partir da década de 1970.
“No Brasil, até o final dos anos de 1990, o campo das políticas públicas era apropriadamente descrito como de institucionalização bastante incipiente, marcado por uma fragmentação organizacional e temática”. (CORTES; LIMA, 2012, p. 34). Contudo, houve uma expressiva expansão do campo das políticas públicas nos últimos anos de forma que, apesar do CNPq (Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico) incluir tal tema como subárea da Ciência Política, nas áreas de avaliação da CAPES (Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior) sua interdisciplinaridade se torna mais evidente, pois se encontra em diversas áreas de avaliação, de acordo com as referidas autoras.
No que se refere à Sociologia, as relações entre Estado e sociedade são fundamentais para análise no campo das políticas públicas. Assim, Cortes e Lima (2012) destacam, nessa relação, atores, processos e estruturas enfatizando o papel dos grupos sociais, os imperativos cognitivos e normativos (e sua influência na formulação e implementação de políticas), e o debate sociológico sobre estruturas e instituições sociais na análise de políticas públicas.
Na Sociologia Contemporânea, um dos aspectos centrais na análise de políticas públicas pode ser observado a partir de duas vertentes: a das identidades sociais e a dos atores (CORTES; LIMA, 2012). Quanto às identidades sociais, trata- se de grupos que podem se constituir em objetos de políticas públicas; dessa forma
enfatiza-se o caráter relacional da construção de identidades sociais, uma vez que a identidade é fonte de coesão grupal, estabelece fronteiras com outros grupos identitários e compõe a luta pelo seu reconhecimento (ação coletiva).
Essa vertente de análise subsidia o estudo sobre a construção de novas identidades sociais [...] Os novos atores têm sido objetos de estudo da sociologia, que examina os ideais deles, os discursos produzidos por e sobre eles, a ação política e a própria construção desses grupos a partir da ação estatal que os reconhece, hierarquiza e os institui como beneficiários de políticas e como atores societais. (CORTES; LIMA, 2012, p. 37-38).
No que concerne aos atores, a Sociologia Política aponta os grupos sociais que atuam na esfera política, que são os atores estatais (sujeitos com cargos de direção no Executivo ou em organizações governamentais) e societais (sociedade civil e mercado). Os atores estatais atuam em ambientes movidos pelo dinheiro e pelo poder, já os atores sociais influenciam através da participação em associações e movimentos democráticos.
Além das duas vertentes, de identidades sociais e de atores, o conceito de redes sociais se tornou fundamental na compreensão das políticas públicas. Tomando as contribuições de Elias (1994; 2000), Cortes e Lima (2012) ressaltam que as relações na sociedade estão em processo, fazendo-se e refazendo-se, construindo-se, desconstruindo-se e reconstruindo-se. Assim, os sujeitos e grupos estão em constante relação, mas nessas relações
[...] existem atores cuja natureza não permite que sua posição seja determinada em relação ao Estado, ao mercado ou à sociedade civil [...] essas comunidades são atores em rede que [...] se constituem a partir das relações de atores individuais e coletivos no interior de redes existentes em áreas específicas de políticas públicas. (CORTES; LIMA, 2012, p. 40).
Em continuidade aos seus argumentos, Cortes e Lima (2012) tratam dos imperativos cognitivos e normativos na relação entre Estado e sociedade. Estes “designam ideias, teorias, modelos conceituais, normas, visões de mundo, quadros de referência, crenças e princípios”. (CORTES; LIMA, 2012, p. 41). Tais categorias, assim, regulam o comportamento social, garantindo a ordem social e distribuindo sanções aos que não as cumprem. Nessa perspectiva, as referidas autoras, através
de revisão da literatura, apresentam três abordagens neoinstitucionalistas que podem auxiliar na análise de políticas: a abordagem histórica, a da escolha racional e a sociológica.
A vertente histórica enfatiza o papel das instituições no desenvolvimento de certas condutas pessoais e coletivas; argumenta que “muitas estruturas e resultados de políticas não são planejadas por atores individuais ou coletivos, mas sim escolhas realizadas sob o constrangimento, por vezes abrupto, de instituições”. (SCOTT, 1992 apud CORTES; LIMA, 2012, p. 42).
Na abordagem de escolha racional, os valores dos atores podem explicar as funções das instituições; “havendo oportunidade e poder para tanto, atores fazem escolhas ao constituírem instituições com o objetivo racional de institucionalizar seus valores privados e, conforme suas convicções, obterem vantagens”. (CORTES; LIMA, 2012, p. 43).
Para a vertente sociológica, os sujeitos obtêm legitimidade através de “pressões institucionais para que se submetam às regras culturais, às normas e às expectativas, independentemente da eficiência das práticas que adotem”. (MILLER; BANASZAK-HOLL, 2005, p. 195). Cortes e Lima (2012) ainda sustentam que o conceito de setor societal é fundamental nessa abordagem. Tal conceito se refere tanto a organizações que trabalham em domínio singular e com similaridade de serviços e funções, como as organizações que influenciam o desempenho de organizações focais. Assim, apontam a contribuição dessa vertente na pesquisa sobre políticas públicas no que concerne
[...] à concepção de que as organizações políticas derivam seus modelos de funcionamento dos imperativos culturais provenientes do ambiente societal [...] concentram-se no exame das redes de políticas públicas, que incluem atores de diversos níveis de governo, de mercado e da sociedade civil. Nesse contexto, focalizam também os atores que se organizam em redes, como as comunidades de políticas. (CORTES; LIMA, 2012, p. 45-46).
Além do estudo da relação entre Estado e sociedade, do papel dos grupos sociais e dos imperativos cognitivos e normativos, Cortes e Lima (2012) apresentam, ainda, o estudo da estrutura e das instituições para análise de políticas públicas. Para estas, com base nos autores clássicos da Sociologia, é fundamental observar a existência de oportunidades diferenciadas de acesso a bens e serviços,
ocasionando possibilidades também diferenciadas para influenciar os processos políticos. Utilizam-se também de autores contemporâneos, como Bourdieu, Giddens e Luhmann, percebendo como ocorre a produção e a mudança em sistemas sociais estratificados. Assim, na análise sobre as instituições para formulação e implementação de políticas públicas,
[...] as instituições podem tanto designar organizações responsáveis por inculcar normas sociais em indivíduos e grupos quanto normas sociais em si mesmas, ‘regras’, ‘prescrições compartilhadas que são mutuamente entendidas e previsivelmente implementadas em situações particulares por agentes responsáveis por monitorar a conduta e impor sanções’. (OSTROM, 2007, p. 23).
Lima (2012) enfatiza que os estudos sobre políticas públicas remetem a duas perspectivas de análise: o modelo top-down (ou desenho prospectivo) e o modelo
bottom-up (ou desenho retrospectivo). Estes se distinguem no que concerne ao foco
de análise: o primeiro enfoca normas e planos; o segundo, atores executores e suas ações.
O modelo top-down, conforme Muller e Surel (2002) traz uma abordagem sequencial, “que apresenta a política pública com uma sequência de etapas distintas e guiadas por lógicas diferentes”. (LIMA, 2012, p. 156). Nessa perspectiva, a formulação estaria relacionada à atividade política, já a implementação à prática administrativa. Nesse modelo, o centro é o processo de formulação. Parte-se do topo do processo, de quem decide e define o que se espera dos implementadores. Para Lima (2012), com base em Silva e Melo (2000), existem dois tipos de perspectivas top-down, a clássica e a linear. A visão clássica “percebe o policy cicle como uma seqüência de fases estanques e unidirecional (formulação → implementação), a visão linear incorpora o monitoramento para corrigir desvios de rota na implementação”. (LIMA, 2012, p. 156-157). Assim, o modelo top-down foca as variáveis que influenciam no sucesso - ou não - da política, referenciando os objetivos traçados no planejamento.
Lima e D’Ascenzi (2012) apresentam quatro tipos de variáveis que influenciam o êxito do processo de implementação no escopo da perspectiva top-
down: 1. Relaciona-se à natureza do problema-alvo da política, “a existência de
tecnologia de intervenção disponível e acessível, de uma teoria causal válida e o tamanho da população-alvo” (LIMA; D’ASCENZI, 2012, p. 5); 2. Referem-se às
variáveis normativas, ao grau de estruturação da implementação, em que o sucesso desta depende da clareza dos objetivos (os implementadores devem compreender perfeitamente a política) e da previsão de recursos (principalmente financeiros); 3. Concerne a variáveis contextuais: contexto social (apoio do público à política), contexto econômico (disponibilidade de recursos) e contexto político (mudanças de governo); 4. Relaciona-se à estrutura organizacional e administrativa (hierarquia, controle, coordenação, centralização de comando, descentralização de execução, comunicação).
No modelo bottom-up, a implementação é vista como um processo descentralizado, em que os implementadores têm uma função fundamental uma vez que podem mudar a forma de implementação da política. Trata dos ajustes que a política passa no período de sua execução pelos burocratas de linha de frente (PIRES, 2012). Sendo assim, a influência decisiva dos formuladores no processo de implementação é questionada;
[...] mesmo considerando que há um plano que promove a agregação e o direcionamento de esforços para determinadas atividades, a atenção dirige-se para a ação dos atores e busca explicar como as políticas são criadas a partir da interação entre os objetivos definidos e a ação dos implementadores, que ressignificam os objetivos de acordo com seu contexto e visão de mundo. (LIMA, 2012, p. 158- 159).
Segundo Trevisan e Bellen (2008), a análise de políticas públicas teve seu maior crescimento na década de 1980. Isto foi possível devido, inicialmente, ao deslocamento da agenda pública que, nos anos 1970, se organizava sobre o modelo brasileiro de desenvolvimento, a partir da descentralização, participação e transparência. Também contribuiu para este crescimento a percepção de que, mesmo com o fim do período autoritário, ainda eram visíveis os empecilhos para a