Indica a Constituição Federal de 88, em seu art. 182, que a política de desenvolvimento urbano deverá ser executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, com o objetivo de ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes. Esta lei de que fala a Constituição é a Lei 10257 (Estatuto da Cidade), promulgada apenas em 2001.
O Estatuto da Cidade tem por objetivo detalhar os princípios e diretrizes da política urbana, traçar a responsabilidade do poder público em garantir os objetivos da lei, obrigações e deveres dos agentes públicos e particulares, além de indicar instrumentos para a efetivação e promoção do direito à cidade e, por conseqüente, do direito à moradia. Assegura-se, assim, o respeito às funções sociais da cidade e à ordem urbanística.
O entendimento sobre a abrangência e o alcance dos princípios, diretrizes e instrumentos da política urbana adotada no Estatuto da Cidade deve se voltar para a realização de uma reforma urbana em nossas cidades. Nas cidades brasileiras, medidas efetivas para a satisfação do direito à moradia – tais como o direito da propriedade urbana cumprir sua função social de combater a especulação imobiliária, de democratizar o acesso à terra urbana, de redistribuir a riqueza decorrente das intervenções imobiliárias, de potencializar o uso das áreas centrais para habitação de interesse social, de ampliar as áreas verdes, de recuperar áreas de proteção ambiental e de regularizar e urbanizar as favelas – poderão se transformar em realidade na medida que a aplicação dos instrumentos estabelecidos no Estatuto da Cidade for potencializada e vivenciada. 43
Elencado como a primeira diretriz do objetivo de ordenar o “pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana”, tem-se a “garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infra-estrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações” (art. 2º, I). Aqui se destaca a importância do direito à cidade sustentável e sua direta implicação no direito à moradia.
43SAULE JUNIOR, Nelson. A proteção jurídica da moradia nos assentamentos irregulares. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 2004, p. 211.
Com esta finalidade, o Estatuto da Cidade sugere o modo como o poder público, em especial o Município, deverá atuar diante da problemática da desigualdade social e territorial que tem como palco o espaço da cidade. Isto ocorre através da aplicação dos seguintes dispositivos, os quais, para Nelson Saule Júnior44, devem ser seguidos para a implementação da política habitacional e a proteção do direito à moradia:
princípios da função social da propriedade e das funções sociais da cidade;
diretrizes gerais da política urbana, destacando-se a garantia do direito a cidades sustentáveis, à gestão democrática da cidade, à ordenação e controle do uso do solo visando a evitar a retenção especulativa de imóvel urbano e à regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda;
instrumentos destinados a assegurar que a propriedade atenda à sua função social, tais como o plano diretor, parcelamento e edificação compulsória de áreas e imóveis urbanos, IPTU (Imposto sobre a Propriedade Territorial Urbana) progressivo no tempo, desapropriação para fins de reforma urbana, direito de preempção e outorga onerosa do direito de construir (solo criado);
instrumentos de regularização fundiária: usucapião urbano, concessão de uso especial para fins de moradia (medida provisória nº 2200, de 4 de setembro de 2001), concessão de direito real de uso, zonas especiais de interesse social;e
instrumentos de gestão democrática da cidade: conselhos de política urbana, conferências da cidade, orçamento participativo, audiências públicas, iniciativa popular de projetos de lei e estudo de impacto de vizinhança.
44 Cf. SAULE JUNIOR, Nelson. A proteção jurídica da moradia nos assentamentos irregulares. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 2004, p. 212.
Foge do objetivo deste trabalho discorrer sobre todos os instrumentos estabelecidos, quer-se, tão somente, exemplificar e chamar a atenção para a extensão de possibilidades na efetivação do direito à moradia e do direito à cidade. Reafirma-se, no entanto, a responsabilidade do Estado, em especial o poder público municipal, em garantir o direito à moradia e a adequada utilização dos instrumentos do Estatuto da Cidade, além de outros.
Vale lembrar que o Estatuto da Cidade não esgota sozinho toda a proteção jurídica do direito à moradia. No entanto, reafirma a sua fundamentação legal – apoiada na Constituição Federal e nos Tratados e demais documentos internacionais de que o Brasil é signatário – ainda anterior à sua promulgação, constatando que o Estado brasileiro ainda estava atrasado na realização do direito à moradia.
O direito à moradia também é protegido, no plano infraconstitucional, pelas normas de impenhorabilidade do bem de família, pela lei de locações de imóveis urbanos e pelo Código Civil de 2002 (através das ações possessórias e da disciplina da perda da propriedade em virtude de interesse social e econômico relevante).
Outra lei que visa regular a ocupação do espaço urbano, e, por conseqüência, a questão da moradia é a Lei de Parcelamento do Solo Urbano. No âmbito municipal, a lei específica é o Plano Diretor, instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana, parte integrante do processo de planejamento municipal (Capítulo III – Do Plano Diretor, Estatuto da Cidade).
A cidade de Fortaleza passou recentemente pelo processo de revisão do Plano Diretor, que foi aprovado por meio da Lei Complementar Nº 62 de 2 de fevereiro de 2009. O Plano Diretor determina os princípios da política urbana no município, além de traçar as diretrizes e ações estratégicas para setores específicos como meio ambiente, habitação, saneamento, dentre outros.
Pelo Plano Diretor, a cidade está dividida em macrozonas de ocupação urbana e de proteção ambiental, regulando de forma específica cada uma delas e suas zonas menores.
Além disto, são previstos e regulados os instrumentos jurídicos e urbanísticos que tem por finalidade coibir a retenção de terras, assim como ordenar a ocupação do solo urbano, viabilizando uma política para a habitação de famílias de baixa renda. A idéia é estimular a ocupação de áreas dotadas de maior infra- estrutura urbana em detrimento das áreas frágeis do ponto de vista tanto urbano como ambiental.
Para integrar o conjunto de instrumentos em torno da moradia existem também o Sistema Financeiro da Habitação e o Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social45, além dos programas instituídos pela União e executados no âmbito do Ministério da Cidade, ou em parceria com os estados e municípios, como o programa atualmente em curso “minha casa, minha vida” 46.
45 A Lei nº 11.124, de 16/06/2005, regulamenta o Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social, cria o Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social (FNHIS), que é gerido por um Conselho Gestor e operado pela Caixa Econômica Federal.
46
O programa pretende construir 1 milhão de casas, das quais 400 mil são exclusivas para os brasileiros com renda mensal de até 3 salários mínimos, financiadas através da Caixa Econômica Federal. http://www.minhacasaminhavida.gov.br
2 A OCUPAÇÃO DO ESPAÇO URBANO E O ACESSO À MORADIA
Como visto no capítulo anterior, o direito à moradia apresenta ampla proteção e regulamentação tanto no plano internacional como no interno. Entretanto, a partir do modo como as relações – entre pessoas e entres estas e o Estado – são construídas e perpetuadas, a partir de uma lógica segregadora, tendo como espaço físico a cidade, percebemos o quanto é frágil a idéia de existência de uma ordem que provida igualdade de condições de vida aos cidadãos. Somente tem acesso aos elementos da cidade quem pode pagar por ela, quem é enquadrado na categoria de consumidor e dentre estes elementos, está a moradia.
É interessante fazer um breve resgate histórico sobre as relações no espaço da cidade para melhor compreender a questão da segregação sócio- espacial urbana e verificar como ela não é uma novidade.
Quando analisamos a questão da ocupação do solo urbano e observamos a desigualdade na distribuição do espaço – tendo em vista, principalmente, fins de moradia – juntamente com o aumento da população nas cidades e também do déficit habitacional, percebe-se o quão sério é o problema da falta de acesso à moradia.