Vimos que, dentre as Propostas Estruturantes da PNDU preconizada, destaca-se a Política de Implementação dos Instrumentos Fundiários, considerada central para a problemática urbana. Para o seu desenvolvimento, foi anunciado, de um lado, um conjunto de políticas que dialogam com o planejamento, com o futuro da cidade – cuja principal ação foi a elaboração dos Planos Diretores Municipais; e, de outro, um grupo de políticas curativas, visando corrigir os malfeitos do modelo atual de expansão urbana na cidade real – regularização fundiária, requalificação de áreas centrais e prevenção e erradicação de risco.
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No conjunto de políticas de Saneamento Ambiental apresentadas pelo Caderno MCidades n.5, a Drenagem urbana sustentável aparece, sem qualquer destaque como deveria ser, entre os programas e ações em andamento no Ministério das Cidades. Somente em 2012, a partir do lançamento de Plano Nacional de Gestão de Riscos e Desastres Naturais é que se pode considerar que tal temática toma a dimensão de política pública. Abrangendo não apenas a contenção de encostas, mas todas as dimensões do risco de desastres naturais recorrentes no país, o Plano congrega ações coordenadas de prevenção, mapeamento das áreas de risco, monitoramento e alerta e resposta à desastres. No eixo Prevenção, até 2014, haviam sido selecionados R$ 9,6 bilhões em obras de controle de cheias e contenção de encostas em 176 municípios priorizados entre os que apresentaram maior número de mortos ou desalojados em função de desastres naturais. Nos demais eixos também ocorreram importantes ações como o mapeamento de áreas de risco de municípios críticos, a criação do Centro Nacional de Monitoramento e Alerta a Desastres Naturais (CEMADEN), o fortalecimento do Centro Nacional de Gerenciamento de Riscos e Desastres (CENAD) que, juntos, monitoram os municípios maior risco potencial de desastres. Além disso, cabe ressaltar também a criação da Força Nacional do SUS, da Força Nacional de Emergência e o fortalecimento das Forças Armadas e das Defesas Civis locais com a finalidade melhor apoiar a população em casos de desastres. Dados fornecidos à autora pela Diretoria de Infraestrutura Urbana e Social do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, 2015.
Vimos que, embora todas as políticas propostas representem algum nível de avanço e de conquista social, seus resultados foram pontuais e setoriais e não conseguiram transformar, nem influenciar o processo de produção e apropriação das cidades. Assim, temos que concluir que, no campo do planejamento, não se construiu sustentabilidade para o processo de transformação das práticas urbanas em nosso país.
4.2 A Política Setorial de Habitação
Além da Política de Implementação dos Instrumentos Fundiários, integrante do conjunto de Propostas Estruturantes da Política Nacional de Desenvolvimento Urbano – PNDU, analisada no item anterior, compõem ainda esse conjunto as políticas setoriais de Habitação, Saneamento Ambiental, Mobilidade Sustentável e Cidadania no Trânsito e Capacitação e Informação para as Cidades. Veremos que estas sim apresentaram, potencialmente, um grande avanço, qualificando-se como promotoras de justiça social, do exercício de direito à cidade e da consolidação da função social da cidade, características que foram potencializadas com a instituição do Programa de Aceleração do Crescimento.
Pretende-se neste bloco examinar os avanços que foram feitos referentes à implementação da função social da propriedade e da cidade e às conquistas do direito à cidade no campo das políticas setoriais. Estas foram objeto de relevantes mudanças conceituais, especialmente na leitura, conceituação e modelagem dos programas, além de terem sido fortemente impactadas pelo processo e pelo volume de recursos investidos no âmbito do PAC, cuja abrangência incluiu 100% dos municípios brasileiros54.
Para avaliar os avanços nas políticas setoriais optamos por examinar mais detalhadamente a Política de Habitação, motivada por razões que passamos a expor. Primeiramente, consideramos que se trata de um tema que tem tradição e alcançou maturidade como política pública no país, adquirindo uma grande dimensão institucional após a criação do Ministério das Cidades. Consideramos também que a Política Habitacional é abrangente, e apresenta a peculiaridade de incluir e incorporar, em sua própria formatação, os aspectos específicos das demais políticas setoriais como saneamento, prevenção de risco e mobilidade.
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O PAC alcançou 100% dos municípios brasileiros. Se considerarmos apenas as intervenções referentes à projetos e obras, 5.438 municípios, ou seja, 98% de todos municípios brasileiros foram beneficiados por, pelo menos, uma obra financiada pelo PAC. Considerando apenas as intervenções urbanas de abastecimento de água, drenagem esgotamento sanitário e urbanização de favelas, o número de municípios brasileiros beneficiados com obra do PAC alcança 75%. Dados fornecidos à autora pela Diretoria de Infraestrutura Urbana e Social do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, 2015.
Avaliamos ainda que, dentre todas as políticas setoriais, sem dúvida, foi a Política de Habitação a que reuniu, no período estudado, as condições mais impactantes, as que fizeram maior diferença, gerando expressivos impactos nas cidades, seja em referência à urbanização de áreas precárias existentes, seja relativamente à indução da expansão urbana gerada por suas intervenções. É também a Politica Habitacional, entre todas as demais políticas setoriais, a que mais se destaca nas possibilidades/interferências/oportunidades de interagir com os instrumentos fundiários e de planejamento das cidades. Principalmente por este motivo, a Política Habitacional se apresenta como um importante campo exploratório para avaliação de eventuais avanços no campo da justiça social e da função social da cidade e da propriedade.
Por outro lado, é verdade que as áreas de saneamento e mobilidade urbana receberam também um grande volume de recursos no PAC. No entanto, os investimentos de saneamento no PAC, como não poderia deixar de ser, foram direcionados para enfrentar o déficit existente nas áreas precárias, não se relacionando diretamente com a cidade futura, com o seu crescimento. Já, a área de mobilidade urbana, embora fortemente indutora de expansão urbana e de alteração de uso e ocupação do solo, foi inicialmente incluída no PAC de forma bastante restrita. Os empreendimentos apoiados foram apenas aqueles relacionados à mobilidade de sistemas de deslocamentos urbanos voltados para a Copa do Mundo. Somente depois das manifestações de 201355 é que a agenda da mobilidade urbana ocupou a necessária centralidade, passando a ser fortemente implementada no Programa. Desta forma, por tratar- se de carteira de projetos muito recente, ainda não possui distanciamento histórico suficiente para permitir conclusões no âmbito deste trabalho.
Por essa condição tão específica, entendemos que seria imprescindível determo-nos na análise da Política de Habitação, para complementar o ciclo de avaliação dos possíveis avanços e obstáculos a PNDU preconizada.
Considerando a relação intrínseca que existe entre habitação e política fundiária, nosso objetivo aqui é, então, avaliar os aspectos finalísticos e metodológicos da Política de Habitação que eventualmente possam ter contribuído para consolidar avanços ou retrocessos no campo da Política Nacional de Desenvolvimento Urbano praticada, considerando seus princípios e estratégias, promovendo ou não justiça social e a função social da cidade e da propriedade.
Assim, é necessário registrar que não é objeto do presente trabalho elaborar análises
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Refiro-me às manifestações populares que paralisaram o Brasil em 2013, cujo estopim estava relacionado à mobilidade nas grandes cidades. Posteriormente, o movimento ampliou sua pauta de reivindicações, que consistiu, basicamente, de demandas por soluções dos graves problemas urbanos brasileiros.
exaustivas sobre essa temática, nem há pretensão de aprofundar o estudo de seu percurso histórico ou do desenvolvimento específico dessa política, mesmo porque esse esforço já vem sendo produzido por diversos pesquisadores que, avançaram muito no tema, dada a qualidade, profundidade e relevância do trabalhos elaborados. Extensa bibliografia sobre a Política Nacional de Habitação já foi disponibilizada, cujas referências serão feitas ao longo do texto.56