A taxa está prevista na Constituição República no artigo 145, inciso II, cuja redação prevê duas possibilidades para sua cobrança: (i) em virtude do exercício de poder de polícia; (ii) utilização, efetiva ou potencial, de serviço público específico e divisível, efetivamente prestado ou posto à disposição do cidadão.
Ademais, é assegurado que as taxas não poderão ter base de cálculo própria de impostos (art. 145, § 2º da CR).
O poder de polícia possui uma definição no artigo 78 do Código Tributário Nacional, sendo considerado como:
Atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interêsse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de intêresse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranqüilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos. Em que pese a definição trazida pelo Código, o poder de polícia é definido de uma forma mais completa e hialina pela doutrina. Pois, como bem ensina Celso Antônio Bandeira de Mello,
A atividade estatal de condicionar a liberdade e a propriedade ajustando-as aos interesses coletivos designa-se ‘poder de polícia’. A expressão, tomada neste sentido amplo, abrange tanto atos do Legislativo quanto do Executivo. Refere-se, pois, ao complexo de medidas do Estado que delineia a esfera juridicamente tutelada da liberdade e da propriedade dos cidadãos. […]
A expressão ‘poder de polícia’ pode ser tomada em sentido mais restrito, relacionando-se unicamente com as intervenções, quer gerais e abstratas, como os regulamentos, quer concretas e específicas (tais as autorizações, as licenças, as injunções), do Poder Executivo destinada a alcançar o mesmo fim de prevenir e obstar ao desenvolvimento de atividades particulares contrastantes com os interesses sociais. Esta acepção mais limitada responde à noção de polícia administrativa.175
Conforme se pode observar, o poder de polícia possui sentido amplo e restrito. No caso das taxas decorrentes do poder de polícia, a noção que deve ser levada em consideração é mais limitada, tendo em vista que remete à atividade de polícia administrativa – fiscalização e controle – responsável pela atividade estatal que ensejará o fato jurídico tributário das taxas, já que estas são tributos vinculados a uma atividade estatal.
Em relação às taxas decorrentes da prestação de serviço público, este pode ser definido como:
Toda atividade de oferecimentos de utilidade ou comodidade material destinada à satisfação da coletividade em geral, mas fruível singularmente pelos administrados, que o Estado assume como pertinente a seus deveres e presta por si mesmo ou por quem lhe faça as vezes, sob um regime de Direito Público – portanto, consagrador de prerrogativas de supremacia e de restrições especiais –, instituído em favor dos interesses definidos como públicos no sistema normativo. […]
Conclui-se, pois, espontaneamente, que a noção de serviço público há de se compor necessariamente de dois elementos: (a) um deles, que é seu substrato material, consistente na prestação de utilidade ou comodidade fruível singularmente pelos administrados; o outro, (b) traço formal indispensável, que lhe dá justamente caráter de noção jurídica, consistente
175 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 30. ed. São Paulo:
em um específico regime de Direito Público, isto é, numa ‘unidade normativa’.
Esta unidade normativa é formada por princípios e regras caracterizados pela supremacia do interesse público sobre o interesse privado e por restrições especiais, firmados uns e outros em função da defesa de valores especialmente qualificados no sistema normativo.176
Conforme a dicção constitucional, a prestação do serviço deve ser específica e divisível.
A especificidade do serviço é verificada com a “individualização no oferecimento da utilidade e na forma como é prestada”177
Já a divisibilidade é constatada com a possibilidade de mensuração do serviço. Nas lições de Paulo de Barros Carvalho, consiste num “elemento correlato à especificidade, pois, se o serviço mostra-se individualizado, importará admitir que permitirá o cálculo de seu custo relativamente a cada usuário, tornando possível a exigência de taxa”.178
Em relação à utilização do serviço público, pode ser: (i) efetiva, aquela devidamente usufruída pelo cidadão a qualquer título; (ii) potencial, em decorrência da compulsoriedade de prestação e utilização do serviço, se este estiver em pleno funcionamento, presume-se utilizado.
Em relação ao sujeito passivo das taxas, Bernardo Ribeiro de Moraes ensina que,
Para a existência da taxa, mister se faz a existência de uma atividade estatal dirigida a determinada pessoa. Existe, assim, também, um cidadão, isolado da massa, que aufere a atividade estatal. Somente haverá taxa quando exista um liame preciso, de caráter jurídico, que una a atividade estatal ao referido cidadão. O legislador é livre para adotar um critério, mas não poderá se afastar desse liame, de escolher o contribuinte como
176 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 30. ed. São Paulo:
Malheiros, 2013, p. 687-690.
177 CARVALHO, Paulo de Barro. Direito Tributário: Linguagem e Método. São Paulo: Noeses,
2011, p. 787.
uma pessoa que, de qualquer forma, se ache ligada à atividade estatal, causa jurídica da taxa.179
Walter Alexandre Bussamara, em relação às taxas, afirma que
[…] o sujeito passivo dessa modalidade tributária será aquela pessoa que requer, provoca ou, de alguma forma, relaciona-se com a atuação estatal, seja um serviço público, sempre específico e divisível, ainda que, sob certas situações, à sua disposição (apenas nos casos de taxa de serviço), seja o exercício do poder de polícia.180
Assim, destrinchados os contornos das materialidades das taxas é possível delimitar seu destinatário constitucional tributário.
Serão destinatários constitucionais das taxas: (i) no caso das taxas decorrentes do exercício do poder de polícia, aqueles sujeitos que sofram com a fiscalização e controle de sua liberdade e propriedade, em detrimento dos interesses coletivo; e, (ii) tratando-se de taxa de serviço público, as pessoas que usufruírem, efetiva ou potencialmente, da atuação estatal, específica e divisível.
São essas pessoas que possuem um liame com a atividade estatal e que, portanto, podem sofrer a exação tributária.