A Constituição Federal estabeleceu, no parágrafo 1º do artigo 182 somente
uma hipótese de obrigatoriedade de edição de plano diretor: cidades com mais de
20 mil habitantes.
Algumas normas infraconstitucionais, porém, ampliaram esse rol. É o caso
da Lei 10.257/2001, Estatuto da Cidade, no plano federal e algumas Constituições
de Estados-membros, no plano estadual, como a de São Paulo e a do Amapá.
Seria essa ampliação inconstitucional, à luz do princípio da autonomia dos
municípios, configurando indevida invasão de competência, por parte da União ou
dos Estados, ao impor a tais entes federados uma exigência que desborda o quanto
determinado de forma expressa na Constituição Federal?
O Supremo Tribunal Federal considerou inconstitucional a ampliação da
exigência de elaboração de plano diretor pela Constituição Estadual do Amapá,
conforme se verifica pelo julgamento de Ação Direta de Inconstitucionalidade
promovida em face de Constituição Estadual, cuja ementa é transcrita a seguir:
DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. MUNICÍPIOS
102
COM MAIS DE CINCO MIL HABITANTES: PLANO DIRETOR. ART. 195, "CAPUT", DO ESTADO DO AMAPÁ. ARTIGOS 25, 29, 30, I E VIII, 182, § 1º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL E 11 DO A.D.C.T. 1. O "caput" do art. 195 da Constituição do Estado do Amapá estabelece que "o plano diretor, instrumento básico da política de desenvolvimento econômico e social e de expansão urbana, aprovado pela Câmara Municipal, é obrigatório para os Municípios com mais de cinco mil habitantes". 2. Essa norma constitucional estadual estendeu, aos municípios com número de habitantes superior a cinco mil, a imposição que a Constituição Federal só fez àqueles com mais de vinte mil (art. 182, § 1º). 3. Desse modo, violou o princípio da autonomia dos municípios com mais de cinco mil e até vinte mil habitantes, em face do que dispõem os artigos 25, 29, 30, I e VIII, da C.F. e 11 do A.D.C.T. 4. Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada procedente, nos termos do voto do Relator. 5. Plenário: decisão unânime.103
A vedação de ampliação do rol também se aplicaria, pelas mesmas razões
que fundamentam este acórdão, ao disposto no parágrafo 1º do artigo 181 da
Constituição do Estado de São Paulo, que impõe a todos os municípios paulistas o
dever de elaborar planos diretores
104.
E,
mutatis mutandi, os argumentos do acórdão em prol da
inconstitucionalidade de lei infraconstitucional que alarga o rol constitucional também
poderiam ser aplicados, em tese, às disposições contidas nos incisos II a V do artigo
41 do Estatuto da Cidade, que igualmente ampliam o rol constitucional de municípios
obrigados à elaboração de plano diretor
105.
103
STF, ADIn n. 826/9, AP, Rel. Min. Sydney Sanches, j. em 17.09.1998, DJ de 12.03.1999. 104
“Artigo 181 - Lei municipal estabelecerá, em conformidade com as diretrizes do plano diretor, normas sobre zoneamento, loteamento, parcelamento, uso e ocupação do solo, índices urbanísticos, proteção ambiental e demais limitações administrativas pertinentes.
§ 1º - Os planos diretores, obrigatórios a todos os Municípios, deverão considerar a totalidade de seu território municipal.
§ 2º - Os Municípios observarão, quando for o caso, os parâmetros urbanísticos de interesse regional, fixados em lei estadual, prevalecendo, quando houver conflito, a norma de caráter mais restritivo, respeitadas as
respectivas autonomias.
§ 3º - Os Municípios estabelecerão, observadas as diretrizes fixadas para as regiões metropolitanas, microrregiões e aglomerações urbanas, critérios para regularização e urbanização, assentamentos e loteamentos irregulares.
§ 4º - É vedado aos Municípios, nas suas legislações edilícias, a exigência de apresentação da planta interna para edificações unifamiliares. No caso de reformas, é vedado a exigência de qualquer tipo de autorização
administrativa e apresentação da planta interna para todas as edificações residenciais, desde que assistidas por profissionais habilitados. (parágrafo 4º acrescentado pela Emenda Constitucional nº 16, de 25 de novembro
de 2002)”.
105
Com efeito, em que pese o inciso I estar em conformidade com a disposição
constitucional e o inciso III configurar-se claramente uma faculdade, os incisos II, IV
e V criam uma obrigação de elaboração de plano diretor que extravasa o preceito
constitucional. Por esses preceitos, ficam obrigados à elaboração de plano diretor os
municípios que integrarem regiões metropolitanas, aglomerações urbanas, áreas de
especial interesse turístico e os que estiverem inseridos na área de influência de
empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental de âmbito
regional ou nacional.
No entanto, é possível ponderar que, à luz do sistema constitucional pátrio,
que determina que é competência da União estabelecer diretrizes e normas gerais
em matéria urbanística (artigo 21, inciso XX e artigo 24, inciso I, e parágrafo 1º, da
Constituição Federal), pode a lei federal remodelar o rol de municípios sujeitos à
obrigatoriedade de edição do plano diretor.
Nesse cenário, a previsão constitucional serviria de parâmetro mínimo a ser
seguido.
Nessa ordem de idéias, a rigor não se aplica às disposições do artigo 41 do
Estatuto da Cidade a postura adotada pelo Egrégio Supremo Tribunal Federal no
sentido da inconstitucionalidade da ampliação do rol de municípios sujeitos à
obrigatoriedade de edição de plano diretor.
Ocorre que, em relação às normas estaduais, caso das Constituições do
Amapá e de São Paulo, igualmente não se sustenta a idéia de inconstitucionalidade
da ampliação do rol de municípios sujeitos à obrigação de elaboração de plano
diretor. Isso porque o artigo 24 da Constituição Federal é aplicável não somente à
I – com mais de vinte mil habitantes;
II – integrantes de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas;
III – onde o Poder Público municipal pretenda utilizar os instrumentos previstos no § 4º do art. 182 da Constituição Federal;
IV – integrantes de áreas de especial interesse turístico;
V – inseridas na área de influência de empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental de âmbito regional ou nacional”.
União, mas igualmente aos Estados e ao Distrito Federal, verbis:
Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:
I – direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico; (...)
§ 1º No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais.
§ 2º A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suplementar dos Estados.
§ 3º Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão competência legislativa plena, para atender a suas peculiaridades.
§ 4º A superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual, no que lhe for contrário.
A Constituição do Estado do Amapá, cujo dispositivo a respeito da
obrigatoriedade de plano diretor
106foi contrastado pela Ação Direta de
Inconstitucionalidade cuja ementa foi acima reproduzida, foi promulgada em 20 de
dezembro de 1991. A Constituição do Estado de São Paulo, por sua vez, foi
promulgada em 05 de outubro de 1989.
Trata-se de legislações estaduais que estabeleceram normas gerais sobre
direito urbanístico quando os Estados eram dotados de competência legislativa
plena sobre a matéria, nos exatos termos do disposto no artigo 24, inciso I, e
parágrafo 3º, da Constituição Federal.
gerais sobre direito urbanístico (Lei 10.257/2001) que, nos termos do parágrafo 4º do
artigo 24 da Constituição Federal, suspendeu a eficácia das normas estaduais,
naquilo que lhe eram contrárias.
Vale dizer, assim, que as disposições das Constituições estaduais que
previam um rol de municípios mais alargado que o previsto no Estatuto da Cidade
tiveram sua eficácia suspensa, o que não é a mesma coisa que
inconstitucionalidade.
Com efeito, a norma que tem sua eficácia suspensa não é retirada no
ordenamento jurídico, havendo a possibilidade de sua revigoração na hipótese de a
legislação estadual sofrer alteração que deixe de ser incompatível com a disposição
estadual. No caso da declaração de inconstitucionalidade, pela via direta, a norma
tida por inconstitucional não pode ser revigorada, uma vez que o ordenamento
jurídico não admite a repristinação
107.
Na mesma ordem de idéias, a Constituição do Estado de São Paulo não
traria, na primeira parte do parágrafo 1º do artigo 181, uma disposição
inconstitucional, mas tão somente uma regra de eficácia suspensa. No entanto, para
isso, far-se-ia necessária a provocação de declaração judicial.
É bom, porém, analisar mais detidamente o acórdão ora em estudo, uma vez
que ousamos respeitosamente discordar das conclusões ali contidas.
O acórdão em tela, proferido em Ação Direta de Inconstitucionalidade
promovida em face da Constituição do Estado do Amapá invoca o disposto no artigo
25 da Constituição Federal, no entanto, esse preceito não deve incidir na hipótese.
Diz o texto do artigo 25 da Constituição Federal:
106
“Art. 195 - O plano diretor, instrumento básico da política de desenvolvimento econômico e social e de expansão urbana, aprovado pela Câmara Municipal, é obrigatório para os Municípios com mais de cinco mil habitantes”. – Constituição do estado do Amapá.
107
Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que adotarem, observados os princípios desta Constituição.
§ 1º São reservadas aos Estados as competências que não lhe sejam vedadas por esta Constituição.
Não há, por força do disposto no artigo 24, inciso I e seus parágrafos, da
Constituição Federal, conforme acima explanado, vedação qualquer ao exercício da
competência concorrente para a edição de normas gerais relativas a direito
urbanístico. Assim, não se vislumbra a apontada violação do dispositivo
constitucional em comento.
Outrossim, o artigo 29 da Constituição Federal estabelece o regime jurídico
dos municípios brasileiros, enquanto que o artigo 30 estabelece a competência
municipal. Ambos são também apontados como violados no v. acórdão.
Os incisos I e VIII do artigo 30 da Constituição Federal, referidos de forma
específica, assim dispõem:
Art. 30. Compete aos Municípios:
I – legislar sobre assuntos de interesse local;
(...)
VIII – promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano;
(...)
Ora, mais uma vez, a teor do quanto determinado no artigo 24, inciso I e
seus parágrafos, da Constituição Federal, não há qualquer interferência na
autonomia municipal estabelecida nos artigos 29 e 30 quando os Estados exercem
sua competência residual (exercício das competências não vedadas pela
Constituição, conforme o parágrafo 1º do artigo 25) e concorrente (legislar sobre
direito urbanístico e estabelecer normas gerais, exercendo competência substitutiva
plena ou suplementar, conforme o artigo 24, inciso I, e seus parágrafos).
Resta analisar o teor do artigo 11 do Ato das Disposições Constitucionais
Transitórias, a fim de apurar se é ali que reside eventual inconstitucionalidade, em
tese, em relação aos dispositivos das Constituições Estaduais que estabeleceram
normas mais amplas, no que concerne à obrigatoriedade dos municípios sob sua
área de influência promoverem a edição de planos diretores.
O teor do referido dispositivo do Ato das Disposições Constitucionais
Transitórias é:
Art. 11. Cada Assembléia Legislativa, com poderes constituintes, elaborará a Constituição do Estado, no prazo de um ano, contado da promulgação da Constituição Federal, obedecidos os princípios desta.