Günümüzdeki durumu

O termo agroenergia quando mencionado é automaticamente associado ao etanol, afinal  este  é  um  combustível  historicamente  presente  na  matriz  energética  brasileira,  e  o  Brasil desponta como importante detentor de tecnologia para a sua produção. Todavia a  agroenergia vai além deste combustível, pois ela se refere a toda bioenergia produzida a  partir de produtos agropecuários e florestais  MAPA,  , p.  . Assim, além do etanol,  o biodiesel e a biomassa florestal também compõem a cadeia da agroenergia. 

O peso do etanol na matriz energética brasileira reflete‐se nas inúmeras usinas de cana‐ de‐açúcar instaladas no País e na proliferação da produção e venda de automóveis com  motores bicombustíveis  movidos a álcool ou a gasolina . Com efeito, em  , foram  produzidos  mais  de  dois  milhões  e  meio  de  veículos  com  essa  tecnologia   e  neste  mesmo ano a produção de etanol havia alcançado a marca de  ,   bilhões de litros .  Conforme abordado no capítulo  , o destaque brasileiro na produção do etanol deve‐se à  adoção  do  programa  Pró‐álcool  em  ,  que  incentivou  sua  produção  e  também  a  ampliação e modernização das usinas de cana‐de‐açúcar.  

  Fonte:  ANFAVEA,  Anuário  Estatístico  ,  disponível  em  www.anfavea.com.br  <acesso  em:  . . > 

  Fonte:  ÚNICA  União  da  Indústria  de  Cana‐de‐açúcar ,  informações  disponíveis  em  www.portalunica.com.br. <acesso em:  . . > 

Outro fator central a ser salientado é que o etanol é a principal agroenergia utilizada no  mundo  MAPA,  , p. . De fato, em função das instabilidades do preço do barril do  petróleo, do conturbado panorama que permeia seu consumo e produção mundial, e da  emergência de um movimento mundial em torno da adoção de políticas com conteúdo  ambiental – visando reduzir o consumo de energia e a emissão de gazes poluentes na  atmosfera, e incentivar a produção de energia renovável –, criou‐se um cenário mundial  favorável  à  expansão  do  consumo  do  etanol  e,  consequentemente,  da  produção  e  exportação brasileira deste combustível.  

Guiado  por  esse  objetivo,  o  governo  brasileiro  tem  se  empenhado  em  negociar  multilateralmente  não  só  a  diminuição  das  barreiras  tarifárias  para  a  importação  do  etanol, como também a redução dos subsídios concedidos por países para a produção  local do combustível. E a despeito das tarifas elevadas e das barreiras não‐tarifárias, o  Brasil  é  hoje  o  maior  exportador  de  etanol.  Em  ,  o  volume  exportado  foi  de  ,   bilhões  de  litros ,  tendo  como  principais  destinos  os  países  da  União  Europeia,  da  América Central, Índia, Coreia do Sul e Japão.  

Assim, o etanol destaca‐se no cenário da agroenergia brasileira por ser um produto com  mercado desenvolvido, tendo em vista a sua produção e consumo doméstico, e também  pela presença preponderante do Brasil no comércio internacional.  

Com efeito, ao se observar a matriz energética brasileira  gráfico  , verifica‐se que a  participação dos combustíveis renováveis responde por cerca de  % do consumo de  energia do Brasil o que, em termos comparativos é bem superior  à média mundial de 

, %, e à taxa de  , % dos países da OCDE  MME,  a, p.  .  

Note‐se que do total de combustíveis renováveis,  % refere‐se à agroenergia, composta  por produtos da cana  , % , lenha  %  e  outros renováveis   , % . Ou seja, os  produtos derivados da cana‐de‐açúcar situam‐se em  º lugar entre as fontes de energia 

 Apesar de o Brasil ser o maior produtor e exportador de etanol do mundo, o mercado internacional  ainda é incipiente, fato observado se comparar a produção total do combustível e o volume exportado. 

 Fonte: ÚNICA  União da Indústria de Cana‐de‐Açúcar , disponível em www.portalunica.com.br <acesso  em:  . . > 

da  matriz  energética  brasileira,  ficando  atrás  apenas  do  petróleo  e  seus  derivados  % .     Gráfico 1: Matriz energética brasileira – 2009  (Fonte: MME, 2010a)  Fato a ser destacado é que a partir de   assistiu‐se a um crescimento da participação  de  outras  energias  renováveis   na  matriz  energética  brasileira.  Em    este  percentual era de  , %; em   de  , %; em   de  , %, alcançando, em  , o  valor de  , %  MME,  a, p.  .  

Segundo o MME, este crescimento deve‐se, entre outros fatores,  ao crescimento ano a  ano da produção do biodiesel, que só entre   e   cresceu  , %  de  .  m³  de  litros  para  . .   m³  de  litros;  MME,  ,  p.   e,  entre    e  ,  o  crescimento verificado foi de  %  produção de  ,  mi m³de litros; ANP,  . 

Como  referido,  o  biodiesel  é  um  combustível  que  compõe  a  cadeia  da  agroenergia  do  Brasil. Este combustível agroenergético foi introduzido na matriz energética brasileira  em  , quando o governo federal lançou o Programa Nacional de Produção e Uso do  Biodiesel  PNPB , em Dezembro de  , no segundo ano do governo de Luis Inácio Lula  da Silva. 

  Fonte:  ANP  :  Produção  Nacional  de  Biodiesel  Puro  B ;  planilha  disponível  no  site  da  ANP  www.anp.gov.br , com valores até Julho de  . <acesso em  . . >. 

O biodiesel é um combustível líquido derivado de biomassa renovável, que substitui o  óleo diesel do petróleo e pode ser produzido a partir de diferentes oleaginosas, como  mamona,  girassol,  nabo,  soja,  algodão,  dendê  palma   e  pinhão.  Trata‐se  de  um  combustível utilizado principalmente nos Estados Unidos, Alemanha, França e Itália e,  desde  , no Brasil. Com efeito, na Europa o interesse em biodiesel é crescente, uma  vez  que  a  frota  de  veículos  movidos  à  diesel  é  expressiva.  Por  tal  razão,  a  região  concentra  % do consumo mundial do combustível com a produção  ultrapassando a  marca de um bilhão de litros por ano, sendo que a Alemanha é responsável pela metade  de sua produção  PRATES et al.,  , p.  ; CEIB,  . Aliás, já há no país postos de  combustível que comercializam o biodiesel puro  CEIB,  .  

Há também fortes incentivos na União Europeia para ampliar o consumo e produção de  biodiesel, por meio do incentivo à plantação de matérias‐primas agrícolas em áreas não  exploradas e isenção de  % nos impostos  MAPA,  , p.  . Os Estados Unidos, que  são  o  quarto  maior  produtor  mundial  de  biodiesel,  também  oferecem  aos  produtores  agrícolas  incentivos  tarifários  e  de  crédito.  Segundo  o  MAPA  ,  o  incentivo  à  produção  do  biodiesel  nos  Estados  Unidos  ocorre,  principalmente  em  função  da  necessidade  de  dar  vazão  aos  estoques  extras  de  óleo  de  soja  em  vários  estados,  ajudando a equalizar o excesso de oferta agrícola para alimentação animal e humana  

MAPA,  , p.  . 

Considerando  que  o  Brasil  possui  mais  de    milhões  de  hectares  para  expansão  agrícola ,  clima  favorável  à  produção  de  oleaginosas  e  que  já  possui  um  histórico  de  produção  e  consumo  de  biocombustível,  o  País  apresenta  um  grande  potencial  tanto  para produzir como para consumir o biodiesel.  

Além  desses  importantes  fatores,  há  incentivos  de  diferentes  ordens  que  favorecem  a  sua produção e uso. No que tange a aspectos econômicos e de segurança energética, o  Brasil é importador de diesel para o consumo interno, de modo que a produção local do        

  Fonte:  página  oficial  na  Internet  do  Programa  Nacional  de  Produção  e  Uso  do  Biodiesel,  sob  responsabilidade  da  Comissão  Executiva  Interministerial  do  Biodiesel  CEIB .  Página:  www.biodiesel.gov.br <acesso em:  . . > 

 PERES,J.; BELTRÃO, N.  Oleagionosas para biodiesel: situação atual e potencial  in MDIC, O Futuro da  Indústria: biodiesel, Brasília,  . 

biodiesel representaria um impacto favorável na balança de pagamentos e reduziria a  dependência perante um combustível importado.  

No que se refere aos impactos positivos ao meio ambiente, tem havido grande incentivo  em  âmbito  mundial  para  a  substituição  de  combustíveis  de  origem  fóssil  –  mais  poluentes  e  um  dos  grandes  responsáveis  pelo  efeito  estufa  –  por  combustíveis  considerados  ecologicamente  corretos ,  isto  é,  que  sejam  renováveis  e  que  emitam  menores quantidades de gases nocivos na atmosfera.  

Não  se  pode  deixar  de  mencionar  que  o  Brasil  tem  desenvolvido  pesquisas  sobre  o  biodiesel há décadas, de modo que o País detém o conhecimento tecnológico necessário  para fomentar a produção e o consumo desse combustível em todo o território nacional.  De fato, a primeira patente mundial do biodiesel, obtida em  , é de autoria de um  brasileiro  CRISTO,  , p. . 

Ou  seja,  o Brasil  possui  tradição  na  produção  de  biocombustíveis,  conhecimento 

tecnológico  e  mercado  interno  receptivo  para  o  consumo  deste  tipo  de  combustível_{.  Como  veremos  a  seguir,  este  legado  contribuiu  fortemente  para  a} 

formação da agenda do PNPB.    5.2 Biodiesel: da agenda de governo à agenda de decisão  Para se compreender como ascende à agenda de decisão a ideia de se estruturar uma  política federal de incentivo à produção e uso do biodiesel retomaremos, inicialmente, as  diretrizes gerais que nortearam o Programa de Governo do Partido dos Trabalhadores  de  , para identificar se esse tema já fazia parte das propostas de governo, ou seja, se  a problemática estava presente na lista de temas que recebem atenção governamental.  No  Programa  destaca‐se  que  a  prioridade  de  governo  seria  a  condução  de  um  novo  modelo de desenvolvimento do País pautado na sustentabilidade e inclusão social e que,  com base nessa diretriz de desenvolvimento, o eixo referente ao setor da infra‐estrutura  teria como alicerces a adoção:   do Planejamento Estratégico,   do Desenvolvimento 

Econômico  e    da  Energia  para  o  Desenvolvimento.  Este  terceiro  pilar  procuraria  articular o local, o regional e o social visando:  

...   viabilizar  novas  dinâmicas  para  os  setores  de  hidroeletricidade,  petróleo e gás natural, carvão, de geração nuclear, fontes alternativas  eólica,  solar  e  biomassa ,  de  eficiência  energética  e  co‐geração  e  geração  distribuída,  devolvendo  ao  Ministério  das  Minas  e  Energia  as  atribuições  de  principal  gestor  do  sistema  PT,  Programa  de  Governo, 

, p.  ; grifos nossos . 

Assim, já havia no Programa de Governo do PT a intenção de se incentivar a produção de  energias  alternativas  originárias  da  biomassa.  Todavia,  esse  aspecto  é  apenas  mencionado  no  Programa,  não  se  detalhando  com  maior  profundidade  quais  alternativas, além do álcool combustível, seriam incentivadas, ou seja, não se explicitava  a alternativa de se viabilizar a produção do biodiesel. 

Fato  peculiar  é  que,  conforme  explorado  no  capítulo  anterior,  já  havia  no  governo  de  Fernando Henrique Cardoso uma política de pesquisa e desenvolvimento do processo de  produção  do  biodiesel  mediante  a  transformação  de  óleos  vegetais,  o  Probiodiesel.  Contudo,  no  Programa  de  Governo  do  PSDB  referente  à  candidatura  de  José  Serra,  quando  se  menciona  o  uso  de  fontes  alternativas  de  energias  menciona‐se  apenas  o  incentivo à pesquisa da energia eólica e solar, a despeito da existência do Probiodiesel.  

Fontes  alternativas  de  energia,  como  vento  e  radiações  solares,  que  ainda  têm  custos  elevados,  continuarão  a  ser  objeto  de  pesquisa  e  desenvolvimento  tecnológico  para  que  possam  se  viabilizar,  sem  prejuízo  do  aproveitamento  das  vantagens  comparativas  que  a  hidroeletricidade  confere  à  economia  nacional  PSDB,  Programa  do  Governo José Serra,  , p.  ; grifos nossos . 

E no Programa, quando se menciona palavra  biomassa,  esta é utilizada para se referir  exclusivamente ao álcool combustível: 

Além  disso,  o  firme  apoio  ao  Proálcool  cria  oferta  de  combustível  – 

biomassa _{– para a geração de energia termelétrica no período seco do} 

ano,  quando  a  hidroeletricidade  tende  a  ter  seu  custo  elevado  PSDB,  Programa do Governo José Serra,  , p.  ; grifos nossos . 

Destacamos esse ponto pois, o fato de não se mencionar a continuidade de pesquisas de  desenvolvimento  da  produção  do  biodiesel  no  Programa  de  José  Serra  ilustra  a  baixa  prioridade  dada  pelo  PSDB  a  essa  política  pública.  Pode‐se  inferir  que  o  fato  dessa 

temática nunca ter ascendido à agenda de decisão e não ter sido foco no governo de FHC  – conforme apontado no capítulo anterior – tenha tornado o Probiodiesel pouco visível  ao partido. 

Portanto, como no Programa de Governo do PT não se fala propriamente de uma política  de  promoção  ao  biodiesel,  mas  menciona‐se  o  propósito  de  se  incentivar  energias  alternativas  derivadas da  biomassa,  das  quais  o  biodiesel  faz  parte,  podemos concluir  que havia espaço para que este tema entrasse na esfera da agenda governamental no  governo de Lula.    De fato, a ideia de se formular uma política pública de incentivo ao uso e produção do  biodiesel inicia seu processo de ascensão à agenda governamental  cf. Kingdon,  ,  fazendo parte da lista de temáticas que recebem atenção do governo, quando o então  Ministro da Agricultura, Roberto Rodrigues, leva ao Presidente  Lula, logo no início de  seu mandato, a ideia de se criar uma política para a produção nacional do biodiesel. Nas  palavras de Lula: 

Eu  me  lembro  que  ...   o  companheiro  Roberto  Rodrigues  entrou  na  minha  sala  e  falou  para  mim:  Presidente,  eu  queria  discutir  com  o  senhor  a  questão  do  biodiesel,  que  eu  acho  que  pode  ser  uma  grande  solução  para  o  país   LULA,  Discurso  proferido  na  cerimônia  de  inauguração da Usina de Biodiesel Soyminas,   de março de  . 

Segundo  relatou  Roberto  Rodrigues,  em  entrevista  para  esta  Tese,  a  proposta  visava  criar uma política de incentivo ao biodiesel: 

...  como uma forma de dar um destino adicional para as oleaginosas,  criando‐se para elas um novo mercado, novas possibilidades. Com essa  política,  dois  objetivos  seriam  atingidos:    geração  de  emprego  e  renda,  pois  a  criação  de  um  mercado  adicional  para  as  oleaginosas  incentiva  sua  produção  e,  consequentemente,  geram‐se  novos  empregos;  e    mitigação  do  efeito  estufa  Roberto  Rodrigues,  ex‐ ministro da Agricultura, Pecuária e Abastecimento . 

Ao analisar a ideia de Roberto Rodrigues verifica‐se que é sugerida uma política pública  de cunho agrícola e energético. E, como se pode observar em sua fala, o propósito era o        

de criar um mercado adicional para o óleo vegetal, uma vez que  o farelo é o principal  produto obtido das oleaginosas . Note‐se ainda que nesta proposta de Rodrigues não se  faz  menção  a  questões  relativas  à  inclusão  social  e  de  desenvolvimento  regional.  A  geração de renda seria uma conseqüência do aumento da produção das oleaginosas e, no  que tange à questão ambiental, o consumo e produção do biodiesel contribuiria gerando  externalidades positivas perante a redução da emissão de gases do efeito estufa. 

Todavia, Lula identificou nesta ideia uma boa oportunidade de incluir a temática social  entre  suas  diretrizes.  Em  discurso  preferido  em  janeiro  de  ,  Lula  destaca  esse  aspecto: 

Eu fiquei entusiasmado com a idéia. Fiquei entusiasmado porque, como  sou nordestino, e tive que sair de lá em  , por conta da seca, eu acho  que  não  é  possível  que  a  seca  ainda  seja  a  razão  pela  qual  as  pessoas  deixem algumas regiões do país  LULA, Discurso proferido na cerimônia  de lançamento do Pólo de Biocombustíveis,   de janeiro de  .    Assim, a ideia inicial de introduzir o problema do desenvolvimento regional e da  inclusão social em uma política de agroenergia deve­se ao interesse do presidente  pela questão. Novamente, recorrendo às suas palavras:  Se não tomarmos cuidado e não colocarmos num programa como esse  uma  determinada  função  social,  obviamente  que  sem  desprezar  o  econômico, nós corremos o risco de garantir que um projeto desse possa  produzir biodiesel apenas de algumas coisas que já têm capacidade de  produção  extraordinária  e  que  os  pequenos  não  teriam  condições  de  produzir  LULA, Discurso proferido na cerimônia de lançamento do Pólo  de Biocombustíveis,   de janeiro de  . 

Com este propósito em mente, Lula reuniu um grupo de ministros para discutir o tema,  já  indicando  que  gostaria  de  uma  política  pública  que  lidasse  com  o  problema  do  desenvolvimento  agrícola  regional  e  da  agricultura  familiar.  Como  narra  Ricardo        

 _{No caso da soja, o teor de óleo do grão corresponde a  % da composição física da soja e  % ao farelo;}  no dendê,  % corresponde ao óleo no cacho e  % ao teor de farelo; no girassol, o teor de óleo varia  entre  % a  % e o de farelo corresponde à  % e  %; no algodão, o teor de óleo varia entre  % e  % e o farelo entre  % e  %; no amendoim, o teor de óleo corresponde à  % e o de farelo varia entre  % e  %; o caso da mamona é a exceção: o teor de óleo varia em torno de  % a  % e o de farelo  entre  % e  %   MAPA,  . 

Gomide, coordenador‐geral do Departamento de Combustíveis Renováveis do Ministério  de Minas e Energia: 

O  presidente  chamou  os  principais  ministros  afetos  e  falou  eu  gostei  dessa ideia, por ser uma forma interessante tanto para resolvermos um 

problema de estruturação agrícola, em locais onde esta estrutura é 

deficitária ou incipiente, como no norte e nordeste, com o pequeno  agricultor...  e  ao  mesmo  tempo  é  uma  _{boa  oportunidade  para  o}  agronegócio  brasileiro   _{Ricardo  Gomide,  coordenador‐geral  do} 

Departamento  de  Combustíveis  Renováveis  do  Ministério  de  Minas  e  Energia; grifos nossos   _. 

No  discurso  de  lançamento  do  PNPB,  em  dezembro  de  ,  Lula  destaca  que  essa  questão foi discutida na reunião em que participou com os ministros: 

Nós discutíamos, na reunião dos ministros em que eu participei, que o  Programa  tem  uma  função  social  no  primeiro  momento.  Vocês  perceberam que o Programa está dirigido, num primeiro momento, para  tentar resolver os graves problemas sociais de uma região do Brasil que  há  muitos  e  muitos  anos  está  esquecida  LULA,  discurso  proferido  no  lançamento do PNPB, em dezembro de  . 

A partir dessa reunião, Lula solicitou um estudo sobre a viabilidade do uso e produção  do biodiesel ao Núcleo de Assuntos Estratégicos da Presidência da República, vinculado  à  Secretaria  de  Comunicação  de  Governo  e  Gestão  Estratégica  SECOM .  A  apresentação do relatório destaca que o estudo havia sido solicitado pelo presidente: 

No  início  de  ,  o  Senhor  Presidente  da  República  determinou  ao  Núcleo de Assuntos Estratégicos que desenvolvesse uma análise técnica  de  temas  estratégicos  para  o  país.  O  conteúdo  deste  número  do  Cadernos  NAE   apresenta  uma  análise  de  dois  estudos  abrangentes  sobre  a  produção  e  uso  do  biodiesel,  junto  com  uma  avaliação  da  expansão  do  etanol  no  Brasil  DIRCEU,  ROUSSEFF,  CAMPOS  &  GUSHIKEN,  , p.  . 

Ademais,  Lula  criou,  por  Decreto  Presidencial  sem  número    de  julho  de  ,  um  Grupo de Trabalho Interministerial  GTI , sob a coordenação da Casa Civil:  

 Entrevista gravada, realizada em Brasília, no dia   de abril de  . 

 Estudo publicado em julho de  , intitulado: Biocombustíveis; Cadernos NAE, Processos Estratégicos  de Longo Prazo, n ,  , SECOM. Este estudo está inserido nos trabalhos desenvolvidos pelo Grupo de  Trabalho Interministerial. 

...  encarregado de apresentar estudos sobre a viabilidade de utilização  de óleo vegetal – biodiesel como fonte alternativa de energia, propondo,  caso necessário, as ações necessárias para o uso do biodiesel  Decreto  Presidencial s/n,  . . . 

Formalmente,  podemos  considerar  que  a  criação  do  Grupo  de  Trabalho 

Interministerial representa o momento em que o problema do biodiesel ascende à  agenda  de  decisão_{.  Além  do  GTI  ter  respaldo  para  propor  ações  consideradas} 

relevantes  para  a  implementação  da  política  pública,  sua  coordenação  estava  sob  o  comando  da  Casa  Civil,  o  que  atribui  um  status  diferenciado  ao  tema  em  análise  e  demonstra que, efetivamente, o problema da produção e uso do biodiesel já era foco de  decisão deste governo. Conforme discutido no capítulo  , na gestão de Lula a Casa Civil  recebeu  a  atribuição  de  coordenar  estudos  e  projetos  intersetoriais  coerentes  com  as  diretrizes presidenciais. 

Rodrigo  Rodrigues,  atual  coordenador  da  Comissão  Executiva  Interministerial  do  Biodiesel e à época coordenador do GTI, aponta que a orientação sempre foi analisar a  viabilidade de três vertentes –  a econômica, a social e a ambiental: 

O  grupo  é  formalmente  criado  em  julho  de    com  a  missão  de  analisar  a  viabilidade  econômica,  social  e  ambiental  do  uso  de  óleos  vegetais  para  a  combustão  de  veículos  automotores  para  transporte  Rodrigo  Rodrigues,  Coordenador  da  Comissão  Executiva  Interministerial do Biodiesel . 

Por  tal  razão,  o  grupo  foi  formado  por  representantes  de    ministérios  afetos:  Casa  Civil da Presidência da República  Coordenador ,   Ministério  da  Agricultura,  Pecuária e Abastecimento  MAPA , Ministério de Minas e Energia  MME , Ministério do  Desenvolvimento Agrário  MDA , Ministério da Ciência e Tecnologia  MCT , Ministério  dos Transportes  MT ,   Ministério  do  Desenvolvimento,  Indústria  e  Comércio  Exterior  MDIC , Ministério da Fazenda  MF , Ministério do Planejamento, Orçamento e  Gestão  MPOG , Ministério do Meio Ambiente  MMA , Ministério da Integração Nacional 

MI  e Ministério das Cidades  Mcidades . 

A heterogeneidade da composição do GTI reflete o propósito de se pensar na viabilidade  de  uma  política  pública  capaz  de  abordar  diferentes  problemas  que  perpassam  a  temática da agroenergia, mais especificamente do biodiesel, e que estavam em evidência  no momento em que este tema ascende à agenda de decisão. 

Neste  sentido,  Miguel  Rossetto,  então  Ministro  de  Desenvolvimento  Agrário ,  em  entrevista  para  esta  Tese,  destaca  as  diferentes  preocupações  que  faziam  parte  da