Um critério comumente utilizado pela doutrina para classificar áreas urbanas e rurais é o aspecto tributário, isto é, o fato gerador do Imposto territorial rural (ITR) e do Imposto predial territorial urbano (IPTU), previstos no Código Tributário Nacional (CTN).
Segundo dispõe o art. 29 do CTN, o ITR é de competência da União sobre a propriedade, domínio útil e posse de imóvel rural, localizado fora da zona urbana do Município, o qual recebe parte da arrecadação (art. 158, II da Constituição, alterado pela Emenda Constitucional n. 42/2003). Para o CTN, o conceito de imóvel rural é o que se opõe ao de zona urbana, sendo residual. Tal critério está materializado na Lei 9393/1996, que regulamentou o ITR, ao definir imóvel rural (art. 1º, §2º) como ―área contínua, formada de uma ou mais parcelas de terras, localizada na zona rural do município‖, ficando excluídas as pequenas glebas rurais (art. 154, §4º da CF/88), assim definidas pelo direito tributário29.
Já o IPTU é imposto de competência do Município (art. 156, CF/88), que tem por fato gerador a propriedade, o domínio útil ou a posse de bem imóvel localizado em zona urbana do Município. O CTN (art. 32, §§1º e 2º) define zona urbana como área assim definida por lei municipal, observado o requisito mínimo de dois dos seguintes melhoramentos construídos ou mantidos pelo Poder Público: (a) meio-fio ou calçamento, com canalização de águas pluviais; (b) abastecimento e água; (c) sistema de esgotamento sanitário; (d) rede de iluminação pública, com ou sem posteamento para distribuição domiciliar; (d) escola primária ou posto de saúde a uma distância máxima de três quilômetros do imóvel considerado. Ainda segundo este dispositivo legal pode o Município
29 Para fins tributários, pequenas glebas rurais são os imóveis com área igual ou inferior a: (a)
100 hectares se localizado em Municípios da Amazônia Ocidental ou no Pantanal Mato- Grossense e Sul Mato-Grossense; (b) 50 hectares se localizado em Município compreendido no Polígono das Secas ou na Amazônia Oriental; (c) 30 hectares se localizado em qualquer outro Município (art. 2º da Lei n. 9393, de 19/12/1996).
realizar a cobrança do imposto fora de zona urbana, por equiparação, caso exista loteamento aprovado destinado à habitação, à indústria e ao comércio30. As disposições acima do CTN são matéria controversa, não apenas pela imposição de critérios específicos para a ocorrência do fato gerador do ITPU31,
mas, sobretudo, pelas diferenças apresentadas na conceituação de imóvel rural para o direito agrário e o direito tributário na atualidade.
O grande impasse relacionado à questão se dá pela sucessiva edição de normas que modificaram os critérios para a incidência do ITR. Quando da criação do imposto, o Estatuto da Terra (Lei n. 4504/1964), lei agrária, estabeleceu o critério da destinação como fato gerador. No entanto, o CTN (Lei Ordinária Federal n. 5172/1966, que passou a ser considerada lei complementar pela Emenda Constitucional 1/1969) fixou o critério da localização do imóvel e o da equiparação.
Em seguida, o Decreto-Lei n. 57/1966 (arts. 14, 15 e 16), determinou a incidência do IPTU sobre imóveis destinados a fins não agrários, independente de sua localização. Já em 1972, a Lei n. 5868 (art. 6º), que instituiu o Sistema Nacional de Cadastro Rural, modificou novamente a regra, determinando que o ITR fosse aplicado a imóvel rural que se destinasse à exploração agrícola, pecuária e extrativa vegetal ou agroindustrial, independente de sua localização, desde que tivesse área superior a um hectare; nos demais casos, o imóvel estaria sujeito ao IPTU.
Ao analisar a constitucionalidade das normas editadas, considerou o STF32 inconstitucional o art. 6º, e seu parágrafo único, da Lei n. 5868/1972,
considerando que o CTN é uma lei complementar e que não poderia ter suas disposições revogadas por lei ordinária.
Estabeleceu-se que continuava em vigor o disposto nos arts. 29 e 32 do CTN, prevalecendo assim a localização do imóvel, ressalvado, no entanto, o
30 Para doutrinadores de direito tributário trata-se de área classificada como zona urbana por
equiparação (FURLAN, 1998. p. 51).
31
Conforme observa Valéria Furlan (1998. p. 52) ―o Código Tributário Nacional estipulou, inclusive, as possíveis situações em que o imóvel poderia se encontrar para rotulá-lo de rural ou urbano [...] [R]efogem da alçada da lei complementar, ou, dito de outro modo, são critérios aceitáveis se estabelecidos unicamente pelo legislador Municipal, já que ele, atendendo as peculiaridades de seu município, compete fornecer os critérios ensejadores da delimitação do perímetro urbano‖.
32 Recurso Extraordinário 93850-MG, julgado em 20.05.1982. A resolução 313/1983 suspendeu
disposto no art. 15 do Decreto-Lei n. 57/1966. No ano de 1999, o STF33, pelos mesmos argumentos acima, declarou como inconstitucional o 12 da Lei n. 5868/1972, o qual indevidamente revogou os arts. 14 e 15 do Decreto-Lei n. 57/1966, reconhecendo a prevalência do critério da destinação.
Em 1993 foi editada a Lei n. 8629, que regulamentou os dispositivos constitucionais relativos à reforma agrária, retomando o critério da destinação inicial. Entretanto, ainda que tenha sido reconhecido o critério da destinação pelo judiciário, em 1996 foi editada a Lei n. 9393, que regulamentou o ITR, mantendo o princípio da localização34, reacendendo assim o debate.
Ante a indefinição entre normas tributárias e agrárias, ambos ramos autônomos do direitos, tendo, por conseqüência objetos de abordagem distintos, concordamos com o posicionamento de Sciorilli (2007. p. 77) ao afirmar que
no confuso cenário que se apresenta, por conseguinte, o direito brasileiro parece contemplar dois conceitos de imóvel rural: um para fins agrários, civis e administrativos (ou não-tributários) e outro para fins exclusivamente tributários. Nesse quadro, filia-se [o autor] ao pensamento de que, para todos os ramos do direito, à exceção do tributário, imóvel rural é, na dicção do art. 4º,I, da Lei 8629/1993 [...] Impera aqui, pois, o critério da destinação do imóvel.
Portanto, em nosso entendimento as disposições tributárias possuem natureza distinta das disposições sobre a regulação do uso do solo, ainda que a tributação seja a principal fonte de ingressos do Estado e os tributos sejam utilizados com fins extrafiscais, tanto em direito agrário como em direito urbanístico.
Vale ressaltar ainda que a utilização do conceito tributário para definir zona urbana, muito utilizado por doutrinadores do direito urbanístico, em nossa opinião não vincula o Município ao estabelecer sua zona urbana.
33 Recurso Extraordinário 140773-5/SP, publicado em 04.06.1999. Com base na decisão o foi
expedida a Resolução 9/2005, que suspendeu a vigência do citado artigo 12, ratificando a vigência do art. 15 do Deceto-Lei de 1966.
34 Consideramos não ser mais possível sustentar que a cobrança do ITR e não do IPTU
acarreta danos ao Município, uma vez que a própria Constituição da República, a partir da EC 42/2003, ao tratar da repartição de receitas tributárias (art. 158, II) previu que pertencem aos Municípios 50% do produto da arrecadação do imposto da União sobre a propriedade territorial rural, relativamente aos imóveis nele situados, cabendo a totalidade na hipótese do art. 153. §4º, isto é, quando fiscalizado e cobrado pelo Município, desde que não haja qualquer renúncia fiscal (Este dispositivo foi regulamentado pela Lei n. 11250, de 27.12.2005, e pela Instrução Normativa SRF n. 643, de 12.04.2006, que estabelece a celebração de convênios entre a União e Municípios para a delegação de atribuições).
Consideramos, entretanto, que essa definição de natureza tributária, em regra, é observada pelo ente municipal por dois motivos: (a) a mudança de uso do solo normalmente está ligada à disponibilidade de infra-estrutura e serviços que proporcionam a concretização das funções sociais da cidade; e (c) a criação e manutenção de infra-estruturas demandam investimentos, sendo a tributação principal forma de ingressos no orçamento municipal.
Feitas tais considerações passemos a analisar o regime jurídico- administrativo do uso do solo.