Görev Paylaşımının Esasları

Görev bölüşümü ile kastedilen husus, kamusal ve yarı kamusal hizmetlerden hangilerinin merkezi yönetim, hangilerinin yerel yönetimler tarafından görüleceğinin saptanmasıdır. Yerel yönetimler yerel hizmetleri yerine getirmek için vardır. Merkezi yönetim ise ulusal hizmetlerin yerine getirilmesi için vardır. Yerel yönetimler ile merkezi yönetim arasındaki görev paylaşımımın yapılması bu hizmetlerin etkin şekilde yerine getirilmesini sağlamaktadır. Farklı bir ifadeyle kamu hizmetlerinde etkinliğin arttırılması için devlet iradesinin ve kamu hizmetlerinin merkezi ve yerel yönetimlere olmak üzere ikiye ayrılıp yürütülmesi gerekmektedir.

Batı ülkelerinin çoğunda, yerel nitelikteki hizmetler merkezi yönetimden yerel yönetime aktarılmaktadır. Özellikle 1980’li yıllardan itibaren kentsel nüfusun hızla arttığı ülkemizde ise, merkezi yönetim ile yerel yönetimler arasında yerinden yönetim ilkesine ağırlık veren bir görev paylaşımı yapılmamıştır. Ülkemizde merkeziyetçi gelenek hâkim bulunmaktadır. Bu nedenle bazı kamu hizmetlerinin yerel yönetimlere devri zor olmaktadır. Kamusal hizmetlerde etkinliği arttırmak için gerekli olan görev paylaşımında önemli olan husus, bu paylaşımın hangi ölçütlere uygun olarak yapılması gerektiğidir.

Yerel hizmetlerin kimler tarafından ve nasıl yapılacağı konusu sürekli tartışmıştır. Örneğin; yönetimler arasındaki ilişkinin düzenlenmesi ve görev bölüşümleri tartışmanın ana merkezinde yer almaktadır. Görev bölüşümü ve dağılımının çok keskin kuralları bulunmamaktadır. Çünkü her ülkenin kendine özel bir işleyiş tarzı ve normatif kuralları bulunmaktadır. Bundna dolayı uluslararası bir görev dağılımı ya da paylaşımı standartından bahsedilemez (Üstünışık, 1992: 2).

Görev paylaşımımın ne şekilde yapılacağı, hangi ölçüte göre yapılacağını belirten ve öncelikle incelenmesi gereken kaynak şüphesiz 1982 Anayasası’ dır . 1982 Anayasası’nın 123. Maddesine göre Türkiye Cumhuriyeti idaresi “merkezden yönetim” ve “yerinden yönetim” esaslarına dayanmaktadır. Yine anayasanın 126. maddesi merkezi yönetimin, ülkenin coğrafi durumuna, ekonomik koşullara ve kamu hizmetlerinin gereklerine göre bölümlere ayrılacağını belirtmektedir. Ayrıca Anayasa’ nın 127. Maddesine göre “Mahalli idareler; il, belediye veya köy halkının mahalli müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere kuruluş esasları kanunla belirtilen ve karar organları, gene kanunda gösterilen seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzel kişileridir.”

Yerel yönetimler eliyle hangi kamu hizmetlerinin yürütülmesi icap ettiği kararının kabul edilmesi hususunda 1982 Anayasası'nın ifade ettiği bir tek ölçütten söz edilebilir ki o da söz konusu hizmetlerin yerel halkın ‘mahalli müşterek ihtiyaçlar’ına ait olması halidir. Müşterek ihtiyaçlar kavramı esasen kamusal hizmetlerin aşağı yukarı tamamını ifade etmektedir. Bu hizmetlerin içinden yerel nitelikli olanların saptanması ise apayrı bir sorun olarak karşımıza çıkmaktadır. Bu açıdan bakıldığında milli savunma ve diploması gibi o ülkede yaşayanların tamamının ortak olarak yararlandıkları hizmetler merkezi idareler tarafından ve buna karşılık yalnızca yerel sınırlar içinde yaşayan kimselerin yararlandıkları hizmetler ise yerel yönetimlerce üstlenilmiş olmalıdır.

Yerel ve merkezi yönetimler arasındaki görev ve yetki dağılımında esas olarak kabul edilebilecek ölçütleri dört ana başlıkta değerlendirmek olasıdır (Eryılmaz, 1998: 3):

• Ekonomik verimlilik ölçütü: Bu olgu bir hizmetin hangi yönetim birimince daha düşük maliyet çerçevesinde üretilip halka sunulabileceğini değerlendirir. Bu sonuca göre de söz konusu görevin ilgili hizmeti daha az harcamayla halka sunabilecek olan yönetim birimine verilmesini esas alır.

• Mali adalet ölçütü: Bir bölge halkının ödediği vergilerin toplam tutarı ile o bölgeye sunulan mal ve hizmetlerin toplamı arasında bir paralelliğin veya bir karşılıklı dengenin bulunması durumudur.

• Siyasal sorumluluk ölçütü: Kamu hizmeti sunma durumunda olan yönetim birimlerinin, söz konusu hizmetten yararlanma durumunda olan halka karşı siyasi bir sorumluluk taşıması durumudur.

• İdari etkinlik ölçütü: Kamu hizmetlerini en etkin biçimde hangi yönetim biriminin yerine getirmesi söz konusu olabilecekse ilgili hizmet görevinin de o birime verilmesi durumudur.

Görevlerin paylaşımı hususunda en çok ekonomik verimlilik ölçütü üzerinde durulmakta ve doğal olarak bu ölçüte odaklanılmaktadır. Aynı zamanda hemen ifade etmek gerekir ki görev ve yetki bölüşümünün düzenli bir esasa dayandığını ifade edebilmek şimdilik mümkün görünmemektedir. Mesela nikâh törenleri ve cenaze işleri yerel hizmet babından sayılarak yerel yönetimlerin uhdesine bırakıldığı halde; doğum, ölüm, evlenme kayıtlarının tutulması merkezi idarenin görevleri dâhilinde sayılmaktadır (Eryılmaz, 1988: 165).

Yerel yönetimlerle merkezi yönetimler arasında hizmetlerin bölüşümü hususunda her zaman ve her yerde geçerli olabilecek kesin ölçütlere göre düzenlemeler gerçekleştirmek kolay görünmemektedir. Yerel yönetimleri gerekli

kılıp sonra da meydana gelmesine dayanak olan temel, türlü yerel nitelikli kamusal hizmetlerin yerine getirilmesi gerçeği ve gerekliliğidir. Belediyeler

tarafından sunulmakta olan kamu hizmetlerinin yararları bölgesel planda bölünemez niteliktedir. Dolayısıyla yalnızca belli bölgede yaşayan kimseler bu hizmetten yararlanırlar. Söz konusu yerel hizmetleri nitelik ve finansman durumlarına göre iki kategoride incelemek mümkündür (Eryılmaz, 1988: 165):

• Ağır bir donanımı ve büyük bir sermaye birikimini zorunlu kılan yerel kamu hizmetleri:

Bu kategori içinde genellikle sanayi ve ticari nitelikteki su idaresi, çöp, gaz, elektrik, kentsel merkezi ısınma, toplu ulaşım yerel kamu hizmetleri gibi hususlar sayılmaktadır. Bu hizmetlerin devamlılığı, kayda değer oranda, kullanıcıların ödemekte olduğu ücretlerle sağlanmaktadır.

• Büyük ölçekte emeği zorunlu kılan yerel kamu hizmetleri: Bu kategori içinde ise, genellikle sosyal ve kültürel alanlar içinde kabul edilen yaşlılara bakım, gündüz bakım merkezleri, kütüphaneler, spor merkezleri gibi kamu hizmetleri sayılır. Kullanıcılardan talep olunan katılım payı çoğunlukla çok düşük olmaktadır.

.

Anayasamız yerel yönetimlere özel bir önem atfetmiş ve bu yönetimlerin işleyişini biçimlendirip yönlendirecek birtakım ilkeler ortaya çıkarmıştır ki bunlar şu şekilde sıralanabilir (Dönmez, 1996:15):

• Mahalli idareler veya diğer bir söylemle yerel yönetimler kamu tüzel kişiliği sahip kurumlardır.

• Yerel yönetim kurum ve kuruluşlarının seçimle işbaşı yapmış organlarının organlık sıfatını kazanmaları ya da bu sıfatlarını kaybetmelerine yol açan denetimler yargı marifetiyle gerçekleştirilir.

• Yerel yönetimlere ilişkin seçimler serbest, eşit, gizli, tek dereceli, genel oy, açık sayım ve döküm esasları uygulanarak yargı yönetim ve denetimi altında gerçekleştirilir.

• Merkezi yönetimin yerel yönetimler üzerinde ilgili yasalarda belirtilen esas ve usuller dâhilinde idari vesayet yetkisi söz konusudur.

• Yerel yönetim kuruluşları, Bakanlar Kurulunun izni ile kendi aralarında birlikler oluşturabilirler.

• Yerel yönetim kuruluşlarının görev ve yetkileri ilgili yasalar çerçevesinde düzenlenip ifade edilir.

• Yerel yönetimleri kendi görevleri ile orantılı olacak şekilde gelir kaynakları temin edilir.

Ülkemiz için üç tür yerel yönetim kuruluşundan söz edilebilir. Söz konusu yerel yönetim kuruluşları ve ilgili organları şu şekilde sıralanabilir:

• İl Özel İdareleri: Vali, İl Genel Meclisi ve İl Daimi Encümeni.

• Belediye İdareleri: Belediye Başkanı, Belediye Meclisi ve Belediye Encümeni.

• Köy İdareleri: Muhtar, Köy Derneği ve İhtiyar Meclisi.

2. BÖLÜM

2. MERKEZİ VE YEREL YÖNETİM ARASI MALİ FİNANSMAN