Na América Latina, os processos inflacionários crônicos e as crises de endividamento acentuaram a importância de controles mais rígidos sobre a política fiscal. De um lado, procurou-se impedir o financiamento monetário do déficit público por meio de restrições constitucionais ou legais. De outro, o fortalecimento das democracias e do poder legislativo valorizaram o Orçamento como peça de controle do gasto público. Este orçamento deveria refletir os anseios da sociedade, em termos de determinação do volume e do destino dos gastos, e assegurar o equilíbrio entre receitas e despesas, bem como determinar os meios pelos quais os gastos devem ser financiados.
No início dos anos 1990, BATES & KRUEGER (1993) organizaram um livro que tentou mostrar o que levou os países em desenvolvimento a realizarem reformas em suas políticas econômicas durante os anos 1970 e 1980. Neste trabalho, oito países são analisados: Brasil, Chile, Equador, Egito, Gana, Coréia, Turquia e Zâmbia.
Para os autores fatores comuns explicam a adoção de programas de reformas: primeiro, as dificuldades no balanço de pagamentos ; em segundo lugar, a aceleração inflacionária, considerada situação inaceitável que exigia ajustes. E o mais importante, a perda da capacidade de controle da economia por parte do Estado.(p.452). Esses trabalhos apresentados têm como foco principal as reformas estruturais da primeira geração de reformas.
Nos anos 1990, com a segunda geração de reformas e a adoção de novas regras orçamentárias por diferentes países, o eixo de investigação se transfere para o papel das instituições e das regras orçamentárias.
Os principais trabalhos que examinaram a adoção de regras orçamentárias na América Latina foram elaborados por STEIN, TALVI e GRISANTI (1999) e ALESINA, HAUSMANN, HOMMES & STEIN (1996a).
STEIN, TALVI e GRISANTI (1999), em trabalho publicado no volume de POTERBA & von HAGEN (op.cit), exploram os vínculos entre os arranjos institucionais e a performance fiscal na América Latina. Para eles quatro medidas de performance devem ser consideradas: o tamanho do setor público, os déficits fiscais, o tamanho do déficit público e o grau de “pro-ciclicidade” da política fiscal em resposta às flutuações da economia. Dentro dessas medidas duas dimensões institucionais são importantes: o sistema eleitoral e os procedimentos orçamentários.
A América Latina , diferentemente dos países da OCDE, apresenta uma grande diferença entre os países no que se refere ao tamanho do setor público, variando de 12% do PIB na Guatemala e Haiti a mais de 40% em Belize, Guiana, Nicarágua e Suriname
O estudo mostra que as medidas padrão de déficit público não sugerem que os governos latino-americanos sejam altamente endividados quando comparados com países industrializados
Para os autores boa parte da pesquisa econômica tem testado a relevância empírica das variáveis políticas sobre a performance fiscal. A maior parte da literatura se concentra nos impactos das variáveis políticas sobre os déficits fiscais e sobre o acúmulo de dívida (estoque da dívida) como medidas de performance.
Os autores apresentam estudos que foram feitos examinando como o sistema eleitoral afeta o déficit fiscal. De modo geral estes estudos observam três características principais: o tipo de governo, isto é, vários partidos numa coalizão, maioria de um único partido ou minoria; a durabilidade do governo e se ocorreram mudanças significantes na composição do governo.
Há um grande número de estudos que liga as diferenças entre os resultados econômicas em relação a performance fiscal à natureza de suas instituições fiscais.
Estudos mostram (ALESINA & PEROTTI, 1996), que na União Européia as instituições fiscais têm um impacto significante nos déficits. Para os autores, especificamente na América Latina estas instituições fiscais têm um importante efeito, mas fundamentalmente sobre o déficit primário.
STEIN, TALVI e GRISANTI (1999) pretendem discutir não só os efeitos das instituições sobre os déficits primários, mas sobre todas as variáveis de performance fiscal.
Uma importante consideração com respeito aos efeitos das instituições orçamentárias sobre a performance fiscal está relacionada ao potencial de endogeneidade das variáveis institucionais do orçamento . Dois aspectos então são discutidos. Primeiro, as instituições orçamentárias podem ser reformadas como um resultado de uma performance passada pobre (fraca). Segundo, tanto as instituições orçamentárias como a performance fiscal podem ser explicadas por uma terceira variável, que foi omitida da análise.
Feita a descrição sobre a performance fiscal na América Latina nas duas dimensões: sistemas eleitorais e processo orçamentário, os autores passam para uma análise empírica para avaliar se as dimensões institucionais são significantes para explicar as diferenças na performance fiscal na América Latina.
As principais conclusões são:
- sistemas eleitorais caracterizados por um alto grau de proporcionalidade tendem a ter governos maiores, déficits maiores e uma maior resposta pró-cíclica aos ciclos econômicos. - procedimentos orçamentários mais hierárquicos e transparentes levam a menores déficits e dívidas.
- os efeitos das variáveis institucionais tendem a ser maiores em termos econômicos (quantitativos)
- não há evidência de que arranjos orçamentários centralizados neutralizem o impacto adverso sobre os déficits fiscais de um maior grau de proporcionalidade do sistema eleitoral.
Tentando explicar as diferenças entre as situações fiscais de países da América Latina ALESINA, HAUSMANN, HOMMES & STEIN (1996) examinam os procedimentos que levam à formulação, aprovação e implementação do orçamento. Percebemos que na amostra de países utilizada, a natureza dos procedimentos orçamentários influencia fortemente os resultados fiscais. Especificamente os
procedimentos que incluem constrangimentos do legislativo sobre o déficit e são mais hierárquicos e transparentes levam a menores déficits primários.
Os autores coletam informações sobre as instituições orçamentárias de 20 países latino-americanos, e classificam estas instituições em “hierárquicas” ou “colegiadas”, como função da transparência e da existência de constrangimentos legislativos ao déficit. Mostram que procedimentos transparentes e hierárquicos têm sido associado a maior disciplina fiscal na América Latina durante os anos 1980 e início dos 90.
Os procedimentos hierárquicos, como visto anteriormente, são aqueles que limitam o papel do legislativo em expandir o tamanho do orçamento e atribuem um forte papel a um único indivíduo (normalmente o Ministério da Fazenda) nas negociações dentro do governo, limitando as prerrogativas dos ministérios mais gastadores.
Do outro lado, procedimentos colegiados fornecem um maior equilíbrio de poder entre todos os agentes envolvidos no processo orçamentário. As instituições orçamentárias nesta análise são exógenas ou pré-determinadas, e são usadas como variáveis explicativas para os resultados fiscais.
As conclusões do estudo mostram que as instituições orçamentárias hierárquicas promovem a disciplina fiscal, portanto os déficits orçamentários devem ser menores em países com menos procedimentos orçamentários colegiados. Além disso, os autores também mostram outros fatores importantes para a disciplina fiscal: a presença de leis limitando o tamanho dos déficits (binding constraints), e a transparência do processo orçamentário.
Resultados semelhantes foram encontrados nos países europeus e nos estados americanos, o que sugere que as instituições orçamentárias não são irrelevantes para a estabilidade fiscal e diferenças nestas instituições podem contribuir para explicar a grande variação existente entre as experiências fiscais ao redor do mundo.
Para EDWARDS (1996), o ajuste fiscal na América Latina traz importantes lições para as outras nações, incluindo as economias em transição do Leste Europeu e da Ásia Central. A primeira é que de um ponto de vista político, é mais fácil reduzir o investimento
público do que os gastos correntes do governo. Embora em alguns casos isso signifique cancelar projetos esbanjadores, por outro lado resultou em um declínio do investimento em infraestrutura básica. Alguns países resolveram esse problema transferindo a provisão da infraestrutura básica para o setor privado. A experiência latino-americana sugere fortemente, no entanto, que o grau de sucesso deste tipo de operação vai depender da existência de uma estrutura regulatória moderna e clara. De fato, o desenvolvimento de instituições capazes de regular as novas atividades (incluindo os serviços públicos privatizados) constitue um desafio chave para a maior parte das reformas fiscais. (1996:31).
A segunda lição é que a experiência latino-americana sugere que as reformas institucionais podem adicionar credibilidade à política fiscal. Nos anos recentes, um grande número de países latino-americanos têm garantido independência aos seus bancos centrais. No entanto, para o autor, ainda é cedo para dizer se esta medida fará diferença para estes países, embora a evidência inicial sugira que a independência do BC realmente adicionou credibilidade à política fiscal.
Para o autor, além dessas experiências, a América Latina também oferece lições importantes no que se refere a relação entre a privatização e a política fiscal.
MARCEL & TOKMAN (2003), tentam aplicar os conceitos de instituições orçamentárias hierárquicas e colegiadas (ver ALESINA & PEROTTI, 1999) ao processo orçamentário chileno. As instituições orçamentárias chilenas podem ser enquadradas como hierárquicas, sendo o Ministério das Finanças uma figura poderosa neste processo. Para os autores, a concentração de poder sobre as finanças públicas nas mãos de uma única autoridade não garante a melhor governança fiscal, pelo menos em dois casos: i) se a autoridade não é responsável (accountable) na aplicação de tais poderes e, ii) se suas preocupações e prioridades não são compartilhadas por outros atores influentes, líderes empresariais e sociais e a mídia.
Outros estudos, como o de TOYE (2000), preocupam-se em dar mais atenção ao caminho que as reformas devem seguir ou a seqüência de medidas a serem tomadas. O problema de manter os serviços públicos básicos em tempos de crise fiscal é
freqüentemente encarado como reduções nos gastos públicos que têm um poderoso efeito negativo sobre os pobres.
O item do gasto público que mais tem sido cortado nos países em desenvolvimento experimentando crises fiscais é gastos com capital (investimentos) e os serviços econômicos.
Desde que os limites institucionais constrangem o uso da dívida, a criação de dinheiro e a ajuda estrangeira para financiar o gasto público, e como a maioria dos países em desenvolvimento está operando no ou acima do limite orçamentário, receitas adicionais devem vir do aumento de impostos. Razões políticas e econômicas, dessa forma exigem que a taxação doméstica seja o instrumento primário de geração de renda para o governo.
A alternativa sugerida seria ampliar a base de tributação, caminho este que agora é seguido pelos países desenvolvidos. No mundo em desenvolvimento isto não tem acontecido, com exceção do leste asiático. O autor também sugere a adoção do IVA (VAT), imposto sobre o valor agregado, por ser este um mecanismo de tributação mais moderno e com boa performance. Essa discussão sobre a implementação do IVA já faz parte da agenda da reforma tributária no Brasil, com preparação prevista para 2005 e criação e implantação para 2007.