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Faço aqui um breve parêntese para explicar o funcionamento do Padrão-Ouro no século XIX. Segundo Eichengrenn, em seu livro “A Globalização do Capital”, o Padrão-Ouro foi um “Sistema Internacional de taxas de câmbio fixas”47, que perdurou entre 1870 e a década de 1920.
O século XIX inicia-se com o mundo dividido em dois sistemas monetários internacionais. O Padrão-Ouro, com moedas cunhadas em ouro, caso da Inglaterra, e o padrão bimetálico, com moedas de ouro e prata, circulando ao mesmo tempo, caso da França.
A coexistência dos dois sistemas resultava num tênue equilíbrio cambial internacional. Na França bimetálica, a proporção entre ouro e prata (proposto por Napoleão) em 1803 era de 15,5 onças de prata para 1 onça de ouro. Tal proporção mostrou-se bastante longeva, segundo Eichengreen, porque era próxima ao preço do mercado.
Flutuações nas proporções se davam por variações na oferta de metais no mercado internacional e por resultado de superávit / déficit nas economias bimetálicas. Supondo uma valorização do ouro no mercado internacional para 16 onças de prata equivalente a 1 onça de ouro, mantida a paridade constante, teríamos na França aquilo que Eichengreen define como “arbitragem”:
Um interessado poderia importar 15,5 onças de prata e levá-las à casa da moeda para serem cunhadas. Em seguida, poderia trocar essa moeda de prata por outra, contendo uma onça de ouro. Esse ouro poderia ser exportado e trocado por 16 onças de prata nos mercados externos (uma vez que 16 para 1 era o preço lá vigente). Essa prática de arbitragem permitia não apenas recuperar o investimento com também obter meia onça extra de prata.48
Neste caso, a prata no mercado interno estaria sobrevalorizada, ou seja, especuladores importam prata e exportam ouro até o fim das moedas de ouro – o dinheiro ruim expulsa o dinheiro bom – Lei de Gresham49.
Como consequência, no período posterior a este evento, a França não terá reservas para comprar no mercado internacional. Sua moeda fraca, tornará seus produtos mais baratos aos olhos estrangeiros. O ouro, escasso passará a valer mais, equiparando-se ao preço no mercado internacional. Ocorrerá um superávit na balança comercial que trará de volta o equilíbrio e as divisas perdidas.
O mesmo ocorre caso o ouro fique sobrevalorizado. Neste caso, a prata é expulsa e sobra só o ouro. Foi o que ocorreu na Inglaterra, já no século XVIII, quando em 1717, Sir Isaac Newton, responsável pela casa da moeda, fixou para a prata um preço muito baixo em relação ao ouro.
48 EICHENGREEN, A Globalização do Capital, 2000, p. 31.
49 EICHENGREEN, A Globalização do Capital, 2000, p. 33. A frase que caracteriza a “Lei de Gresham” (o dinheiro ruim expulsa o dinheiro bom) seria atribuída a Sir Thomas Gresham, durante o reinado de Elizabeth I.
Ex: 18 moedas de prata para uma de ouro. Com o mundo praticando 15,5 para 1. O especulador troca ouro por 18 moedas de prata, sai do país e compra ouro por 15,5, sobra 2,5 moedas de prata. A prata é expulsa do país e só sobra o ouro.
No século XVIII, foi o ouro do Brasil, oriundo da região das Minas Gerais, que inundou a Europa. Como consequência, as moedas de ouro tem seu preço reduzido, expulsando as moedas de prata. Na Inglaterra do século Séc. XVIII:
Em face da continuada produção de ouro no Brasil, a prata estava ainda subvalorizada nas casa de moeda e as grossas moedas de prata desapareceram de circulação. A adoção efetiva do Padrão-Ouro pela Inglaterra foi reconhecida em 1774, quando se aboliu o curso forçado das moedas de prata em transações superiores a 25 libras e, em 1821, quando o mesmo se deu com relação a transações de pequena monta. 50
Neste sistema em que o metal assume o lugar da moeda, sempre havia ainda o risco de uma corrida bancária, o que faria a moeda desaparecer. Neste caso em que o estoque de metal era limitado, não haveria como emitir moeda para suprir a demanda. A única saída para a economia seria obter empréstimos estrangeiros51.
O padrão bimetálico, assim, consistia num sistema que se reproduzia ano após ano, tendo seu centro na França. A Inglaterra, monometálica (ouro) parecia alheia a estes movimentos e polarizava parte da economia mundial que, aos poucos aderia ao seu padrão.
De fato, o poderio econômico britânico suplantava com sobras as demais nações européias até meados do século XIX:
O predomínio industrial britânico lhe garantia posição privilegiada no comércio internacional, em relação tanto aos países mais adiantados como aos países cuja economia era essencialmente primária (mineira, agrícola e pecuária). Os mais adiantados, em vias de industrialização, dependiam do fornecimento de máquinas e equipamentos para a instalação de suas fábricas. Os menos desenvolvidos tinham na Grã-Bretanha um importante mercado para o escoamento de sua produção primária, além de importarem daquele país os manufaturados de que necessitavam. A grande expansão do comércio mundial a partir de 1840 – associada à chamada “era das ferrovias” - colocou a Grã-Bretanha no centro do mercado internacional, fruto de sua posição de quase monopolista na produção industrial mundial.52 Tendo em vista o poderio econômico da Inglaterra e sua hegemonia financeira internacional no século XIX, Eichengreen se pergunta por que o padrão bimetálico se manteve nos países
50 EICHENGREEN, A Globalização do Capital, 2000, p. 35. 51 EICHENGREEN, A Globalização do Capital, 2000, p. 32. 52 SAES e SAES, História Econômica Geral, 2013, p. 274.
europeus durante tanto tempo – somente em 1870 a Europa adota o Padrão-Ouro como hegemônico.
Eichengreen nos apresenta duas explicações para esta questão. A primeira, de Angela Redish53, aponta para uma limitação técnica como determinante para a manutenção da circulação de moedas de ouro e de prata concomitantes. Segundo a autora, não era viável o Padrão-Ouro antes da prensa a vapor para as moedas. Motivo: a moeda de prata tinha valor adequado para as trocas do dia a dia. A moeda de ouro era muito cara – equivalia a vários dias de trabalho e não tinha grande circulação. Moedas representativas (de ouro, mas com valor de face menor do que seu valor em metal) geravam falsificações de outros metais com valor menor e não era fácil detectá-las dada a imprecisão da prensa. Na Inglaterra, antes da invenção da prensa a vapor, havia muita falsificação. Em 1816, é inventada neste país a prensa a vapor e as moedas de prata ainda correntes para pequenas transações foram abolidas em 5 anos, já em 182154.
Temos assim uma explicação coerente que justifique a concomitância do padrão bimetálico e do Padrão-Ouro até a década de 1820, mas, e depois disto? Portugal, por exemplo, só adota o Padrão-Ouro em 1854. Na França, a situação é mais enigmática, mesmo contando com a prensa desde 1840, só adota o Padrão-Ouro em 1870, quando toda a Europa adere ao novo sistema.
Uma segunda explicação é apresentada por Eichengreen. Segundo esta vertente, que parte das observações de David Ricardo, fatores políticos estariam na raiz da manutenção dos dois sistemas em paralelo. No ambiente agrário, produtores e comerciantes mantinham a circulação de prata, enquanto no ambiente urbano, banqueiros adotavam a circulação do ouro. Eichengreen aponta que Marc Flandreau refuta esta visão. Seus estudos apontam que não havia este padrão simplista determinando a manutenção do padrão bimetálico55.
Por fim, o próprio Eichengreen nos propõe sua visão, que aponta para externalidades de rede como determinantes para a manutenção do padrão bimetálico até 187056. O bimetalismo simplificava o comércio, dado que as moedas de prata, com menor valor, facilitavam as trocas no cotidiano. A disseminação da prensa a vapor, mais do que eliminar o padrão bimetálico,
53 Professora do departamento de Economia na Universidade da Columbia Britânica, Vancouver, Canadá 54 EICHENGREEN, A Globalização do Capital, 2000, p. 37
55 EICHENGREEN, A Globalização do Capital, 2000, p. 38. 56 EICHENGREEN, A Globalização do Capital, 2000, p. 38.
disseminou o uso de moedas representativas (com lastro em ouro e em prata). Além disto, a existência de centros financeiros para este padrão (Paris e Bruxelas) possibilitava a manutenção do padrão com relativa estabilidade e tornava possível diferentes padrões em outros países. A Suécia e a Prússia, por exemplo, adotavam um padrão prata, mas mantinham um sistema paralelo (em ouro) para o comércio com a Inglaterra, que financiava em Libras (ouro) a nascente indústria nesta última. Na Holanda, geograficamente posicionada entre a Inglaterra e Alemanha, havia incentivo a adotar os dois padrões. Estados Unidos, Rússia e Leste Europeu usavam papel moeda não conversível. Outros países como a Argentina, por sua vez, adotavam o mesmo modelo de papel moeda não conversível, mas mantinham suas dívidas em ouro57.
Ao longo do século XIX, ocorreram, no entanto, abalos externos ao padrão bimetálico. A descoberta de grandes reservas de prata em Nevada na década de 1850 inundam o mercado com este metal. Como consequência, o valor de equilíbrio da prata ante o ouro cai muito. Mais importante que este fator, segundo Eichengreen, no entanto, teria sido a disseminação da Revolução Industrial para outros países como EUA e Alemanha e a Guerra Franco Prussiana (1870-1871). Até este momento, a Prússia era dotada de um padrão prata, mas detentora de dívidas em moeda estrangeira (ouro). Com a vitória na Guerra Franca Prussiana e a instalação do império alemão, a Alemanha em 1871 opta por adotar o ouro como moeda para unificar o sistema e baratear o pagamento da dívida com a Inglaterra. A indenização paga pela França à Alemanha como forma de compensação pela Guerra Franco Prussiana possibilitou esta transição, capitalizando o país para comprar ouro e vender sua prata. Nascia o Marco Alemão (moeda), com moedas representativas e lastro em ouro, assim como a Libra na Inglaterra. O fato de outra nação central, logo a maior potência industrial da Europa continental, adotar o ouro como padrão foi crucial, segundo Eichengreen, para pender a balança do tênue equilíbrio internacional em favor do Padrão-Ouro. O que ocorreria a partir daí, são consequências das externalidades de rede58.
Diante da importância que o Padrão-Ouro adquire, os Estados Unidos, a outra grande potência industrial nascente, não tardaria por adotar o ouro como padrão: em 1873 legalmente e na prática em 187959. Uma reação em cadeia de desenvolve a partir desta década.
57 EICHENGREEN, A Globalização do Capital, 2000, p. 39. 58 EICHENGREEN, A Globalização do Capital, 2000, p .41. 59 EICHENGREEN, A Globalização do Capital, 2000, p. 43.
Seria mais exato dizer que o Padrão-Ouro, como base das operações monetárias internacionais, surgiu após 1870. Somente então os países estabeleceram o ouro como a base para seus meios de pagamento. Foi quando estabeleceu-se firmemente câmbio fixo baseado no Padrão-Ouro.60
Sobre o Padrão-Ouro, cabe ressaltar que não houve um acordo internacional. Sua adoção como padrão financeiro internacional foi resultado de um acúmulo de resoluções61.
O funcionamento do Padrão-Ouro, ao menos em teoria, obedecia o modelo proposto por David Hume em 175262. Segundo este modelo, “o nível geral de preços do país deveria ser proporcional ao volume de seus meios de pagamento”63, totalmente composto por moedas de ouro ou lastreadas em ouro (representativas).
A ocorrência de um superávit comercial aumentaria o estoque de ouro e o volume de moeda circulante. Com mais moeda em circulação, ocorreria uma inflação nos preços internos, o que tornaria o produto nacional pouco atraente quando comparado ao produto estrangeiro. O resultado seria o aumento da importação, o que esvaziaria o meio circulante, baixando o volume de ouro do país. O encerramento do ciclo seria a volta do equilíbrio nos anos seguintes64.
O modelo teórico parecia perfeito no papel. Na prática, porém, os países apresentavam um descasamento entre as reservas e o meio circulante. O próprio David Hume assumia que seu modelo precisava admitir condições simplificadoras para mostrar-se consistente; no mundo, somente haveria moedas de ouro em circulação e o papel dos bancos seria desprezível65. Condições estas que nunca ocorreram na prática.
Outros autores, posteriormente, confirmaram esta percepção. Sobre este aspecto, Saes e Saes comentam:
Robert Triffin, a partir de alguma evidência empírica, colocou em questão o funcionamento das regras do padrão-ouro. Observou, por exemplo, que os níveis de preços dos diferentes países tiveram movimentos paralelos (subiram ou desceram ao mesmo tempo) e não divergentes como sugerido
60 EICHENGREEN, A Globalização do Capital, 2000, p. 32. 61 EICHENGREEN, A Globalização do Capital, 2000, p. 29.
62 MENEGHETTI, C.B. A precariedade da administração monetária em um pais periférico, sob as regras do
padrão-ouro, 2006, p. 13.
63 MENEGHETTI, C.B. A precariedade da administração monetária em um pais periférico, sob as regras do
padrão-ouro, 2006, p. 14.
64 MENEGHETTI, C.B. A precariedade da administração monetária em um pais periférico, sob as regras do
padrão-ouro, 2006, p. 14.
65 MENEGHETTI, C.B. A precariedade da administração monetária em um pais periférico, sob as regras do
pela doutrina do padrão-ouro (ou seja, dado um déficit da Inglaterra com Portugal, os preços ingleses declinariam e os portugueses se elevariam). Do mesmo modo, observou que as exportações dos diferentes países cresciam ou declinavam paralelamente (…). Ou seja, na realidade, os desequilíbrios externos deveriam estar sendo superados por mecanismos diferentes daqueles previstos na teoria do padrão-ouro. Nesse sentido, Triffin observa os fluxos internacionais de capitais e a ação dos bancos centrais.66
Ou seja, Robert Triffin, já em meados do século XX, observava que o Padrão-Ouro jamais funcionou. O equilíbrio nas contas internacionais ocorria por motivos outros, como os fluxos internacionais de capitais (motivados por taxas de juros) e pela ação dos bancos centrais (com as taxas de redesconto).
Mesmo sem funcionar, o Padrão-Ouro gozava de boa credibilidade. O consenso era que o padrão era uma base eficaz para as moedas nacionais e para o sistema monetário internacional. Por que tão boa imagem?
Uma resposta pode ser que, de fato, ocorria equilíbrio no período, motivado por estruturas outras, como apontadas por Triffin. A crença da época, porém, indicava que o equilíbrio se dava graças ao bom funcionamento do Padrão-Ouro. Com isto, era norma a necessidade de lastro para as moedas.
Eichengreen vai além. Em sua percepção, a credibilidade se dava pela garantia da conversibilidade assumida por diferentes países. Um caso de externalidades de rede. O que fazia tais países assumirem a conversibilidade como prioridade absoluta é o ponto chave. Eichengreen propõe que as falhas existiam e eram perceptíveis, porém não por quem deveria percebê-las.
Em caso de conversibilidade, num cenário de importação excessiva, ouro seria retirado do tesouro nacional. Haveria, assim, uma redução no meio circulante, medida recessiva, portanto. Esta recessão afetaria diretamente o padrão da vida das classes trabalhadoras (mais baixas). Como não havia organização destas classes (não havia um movimento sindical organizado no período) não haveria como estas classes protestarem. Sem ter quem reclamasse, os governos estariam livres para implantar medidas recessivas sempre que solicitados, daí a garantia da conversibilidade sempre que necessário. Esta garantia permitia a credibilidade do sistema, ainda que este não funcionasse.
De todo modo, o Padrão-Ouro tornou-se dominante, mas não hegemônico. Ainda que externalidades de rede tenham disseminado o Padrão-Ouro de forma hegemônica, ainda no início do século XX, poucos eram os países que o adotavam de forma completa, e somente as nações centrais no sistema financeiro internacional tinham esta capacidade:
Apenas quatro países – Inglaterra, Alemanha, França e Estados Unidos – haviam adotado um padrão puramente baseado no ouro, no sentido de que o dinheiro que circulava internamente assumia unicamente a forma de moeda de ouro; e ao montante adicional de papel-moeda e de outras moedas simultaneamente em circulação correspondia um volume equivalente adicional de ouro guardado nos cofres de seus bancos centrais ou tesouros nacionais, no qual este meio circulante poderia ser convertido.67
Na periferia do sistema, por sua vez, o Padrão-Ouro jamais foi unânime. A circulação de outros metais foi mantida, assim com a circulação de moedas representativas com ou sem lastro.
Em outros países, o dinheiro em circulação assumiu, principalmente, a forma de papel, prata e moedas representativas. Pode-se dizer que esses países haviam adotado o Padrão-Ouro, no sentido de que, sempre que solicitado a isso, seus governos estavam prontos a converter seu dinheiro em circulação em ouro a um preço fixo. O banco central ou nacional mantinha uma reserva de ouro a ser pago na eventualidade de suas obrigações serem apresentadas para resgate. Esses bancos centrais eram geralmente instituições privadas (eram exceções o Riskbank sueco, o Banco da Finlândia e o Banco Estatal russo) que em troca de um monopólio do direto de emitir bilhetes bancários e prestavam serviços ao governo (...).68
A ausência de uma convenção internacional fez-se sentir também na variedade de formas que o Padrão-Ouro se disseminou. Nações periféricas, com poucas divisas, mas detentoras de dívidas em ouro, adotavam medidas as mais variadas para garantir a conversibilidade de suas moedas.
A composição das reservas internacionais e os estatutos que regulamentavam sua utilização eram também diferentes de país para país. Na Índia, nas Filipinas e em grande parte da América Latina, as reservas assumiam a forma de haveres monetários nos países cujas moedas eram conversíveis em ouro.69
No Brasil do século XIX, assim como em outras nações periferias, o Padrão-Ouro não se sustentava por longos períodos
O padrão-ouro, contudo, era um sistema perverso para economias primário- exportadoras, que não dispunham de reservas suficientes para sustentar a tendência aos déficits nas suas balanças de pagamento. Logo, presa às oscilações do mercado internacional, a economia brasileira dificilmente conseguia alimentar longos
67 EICHENGREEN, A Globalização do Capital, 2000, p. 45. 68 EICHENGREEN, A Globalização do Capital, 2000, p. 47. 69 EICHENGREEN, A Globalização do Capital, 2000, p. 48.
períodos de estabilidade financeira. Deste contexto que surgia um dos mais eficientes instrumentos de política econômica que seria bastante usado no período: a valorização ou a desvalorização cambial; emergindo na ocasião o debate entre papelistas e metalistas.70
Ainda que na prática, o sistema nunca tenha chegado a ser global, ou mesmo implantado em sua plenitude, a concepção de que a adoção de moedas em ouro ou com lastro em outras moedas lastreadas era uma avanço nas negociações internacionais tornou-se uma norma. O exemplo da Alemanha e dos Estados Unidos tornou-se um paradigma no Padrão-Ouro. A percepção de que a adoção do Padrão-Ouro seria um facilitador para o pagamento das dívidas em Libras já existia antes de 1870, como veremos adiante no estudo do caso brasileiro, mas o ocorrido com a Alemanha e com os EUA na década de 1870 coroou esta teoria e transformou- a em corolário. Ambas eram nações com dívidas em Libras (moeda lastreada em ouro) e moedas correntes diversas (prata na Alemanha e moeda não conversível nos EUA). Para reduzir os custos com a dívida, ambas as nações adotaram o Padrão-Ouro, o que resultou em menores esforços para o pagamento e menores riscos aos credores.
Este paradigma foi determinante para os empréstimos fornecidos a todas as nações. Para reduzir os riscos de default com os serviços das dívidas e reduzir os esforços com o pagamento destas, bastava a adoção do ouro como padrão. Foi exatamente esta a diretriz proposta ao Brasil e às demais nações periféricas da América Latina e Ásia como escopo central das recomendações que condicionavam à concessão de empréstimos internacionais.