Importa esclarecer, neste ponto, a necessidade de se submeterem determinadas empresas a regimes especiais – juridicamente diversos do regime ordinário –, quando ocorrem difi culdades patrimoniais ou quebra.
Como visto, determinadas atividades, devido à sua importância no meio social e econômico, fi caram diretamente vinculadas à autorização do Estado, e seu funcionamento fi cou sob controle fi scalizador.
Por essa importância, em caso de insucesso econômico e fi nanceiro, a ruína dessas empresas não constituiria simples problema de ordem privada. Sua repercussão funesta no meio social e econômico não poderia deixar desatento e desinteressado o Estado (REQUIÃO, 1995, p. 200).
O que irá justifi car a existência de regime especial será a presença do interesse público, evitando-se que certas situações individuais possam pôr em risco a higidez de determinado mercado.
A razão da existência de um regime especial, portanto, decorre da eleição, pelo legislador, de determinadas atividades privadas caracterizadas como de interesse público, para as quais o Estado reservou a adoção de regime jurídico interventivo diferenciado.
Portanto, quando a lei desloca uma liquidação do direito falimentar para o campo do direito administrativo, ela se inspira em relevantes razões de interesse público não conformáveis com o sentido egoístico do interesse privado ou do direito privado (BESSONE, 1995, p. 207).
Na falência, o que prevalece é o resguardo de certo crédito, concretamente considerado. Ele se insere em execução coletiva, mas não é superior ao interesse
da coletividade. Em outras palavras, na liquidação judicial, o jogo é dos interesses privados, e, na extrajudicial, predomina o interesse público.
Mas, se é assim, qual é o interesse público motivador do deslocamento para o ambiente do direito administrativo? As razões infl uenciadoras do legislador podem variar, ao optar pela liquidação extrajudicial, mas sempre ostentam a marca do interesse geral ou comum. Comentando a Lei nº 6.024, de 13 de março de 1974, em especial sobre as razões que levaram o legislador a puxar a liquidação das instituições fi nanceiras para o âmbito do direito administrativo, Bessone (1995, p. 208) faz os seguintes esclarecimentos:
De ordinário, tais razões prendem-se à fraqueza contratual do numeroso e disperso universo de pessoas do povo, sem aptidão para a defesa individual dos próprios interesses. Eloqüentes, neste caso, são os investimentos de poupanças de pequenas economias populares. As defi ciências dos investidores sensibilizaram o Estado, levando-o ao intervencionismo protecionista, como o engendrado pela Lei n. 6.024.
Ainda sob a inspiração da proteção aos fracos, que recorrem aos seguros como prevenção de mal maior, o Decreto-Lei 73 determinou a liquidação extrajudicial das companhias de seguro.
Posso registrar, agora, que, pelo menos em linha de princípio, não se deve recorrer à liquidação extrajudicial, quando o interesse em causa for apenas individual e concreto, sem se relacionar com o interesse público.
No caso da assistência suplementar à saúde, outras também não foram as razões que inspiraram o legislador. Parece induvidoso que o principal interesse no deslocamento da liquidação das operadoras para o território do direito administrativo foi a proteção do direito fundamental à saúde.
À luz da visão sistemática da Lei nº 9.656, de 1998, pode-se identifi car elementos caracterizadores da presença do interesse público, aptos a justifi car a adoção dos regimes especiais: a continuidade do atendimento assistencial; a tutela dos direitos dos consumidores desses serviços; a preservação da liquidez e da solvência das operadoras; a preservação da higidez do sistema de saúde suplementar; o saneamento do mercado; e a proteção adequada dos credores assistenciais.
Para Marques (2002, p. 184-185), a assistência suplementar à saúde envolve uma parcela dos interesses públicos difusos:
A noção multifacetada do interesse público, que tentamos apontar acima, acarreta a premência de o poder público atuar, exercendo sua capacidade regulatória, sempre que verifi cada a existência de um plexo de interesses públicos relevantes.
É o que ocorre, de maneira exemplar, no setor de Medicina Privada ou de Seguro-Saúde. Ainda que tais atividades possam ser situadas fora do rol de serviços públicos em sentido estrito, é inegável que elas, envolvem uma parcela signifi cativa de interesses públicos difusos, os quais vão desde os consumidores destes serviços ou planos até os hipossufi cientes sociais, que dependem da rede pública e são prejudicados pelos mecanismos de abatimento das quantias desembolsadas com estes serviços pelos mais aquinhoados41 – mecanismos que, por óbvio, solapam a estrutura de
fi nanciamento da Saúde Pública. É claro, para nós, que a relevância e a abrangência deste setor da economia demandam a efetiva intervenção reguladora por parte do poder político.
O interesse na preservação da liquidez e da solvência das operadoras visa assegurar a continuidade do atendimento assistencial à saúde ou a qualidade desses serviços ante o risco de insolvência de operadoras em difi culdades para honrar seus compromissos.
A proteção adequada dos credores assistenciais expressa a natureza sistemática da regulamentação setorial. Assim, se a higidez do sistema não for preservada por medidas saneadoras e de proteção dos credores, eventual colapso do sistema irá prejudicar credores, consumidores e, em última análise, o Sistema Único de Saúde (SUS).
Referindo-se à fi nalidade da liquidação extrajudicial como medida saneadora do mercado fi nanceiro – fi m idêntico ao desse instrumento jurídico no sistema de saúde suplementar –, Requião (1995, p. 233) aduz que:
Parece-nos que não há dúvidas de que o escopo da liquidação extrajudicial é o saneamento do mercado fi nanceiro e a proteção adequada dos credores. Aliás, a tranqüilidade e a segurança do meio fi nanceiro, de determinada praça ou região, ou mesmo de todo o país, estão em relação direta à tranqüilidade e segurança dos credores. Os credores intranqüilos e inseguros em seus direitos são os meios motores de todos os distúrbios do mercado. Cabe, pois, a liquidação extrajudicial como medida de extirpação do foco de desajuste e intranqüilidade do meio fi nanceiro.