Finansman Krizi ve Etkileri

Sosyal güvenlik sisteminde oluşan açıklar günümüzde oldukça önemli rakamlara ulaşmıştır. Özellikle, kamu kesimi finansman açıkları içinde sosyal güvenlik açıklarının yaklaşık son on yıldır giderek artan oranlarda bir büyüklüğe ulaştığı gözlenmektedir. Türkiye'de sosyal güvenlik sistemi, prim gelirlerinin sosyal korumayı sağlayacağı varsayımına dayanan liberal sosyal refah devleti anlayışıyla kurulmasına rağmen, ülkemizin yapısal koşulları sistemin kendi içinde tutarlı

245

Sosyal Güvenlik Kurumu Rehberlik ve Teftiş Başkanlığı, “Neden Sosyal Güvenlik Reformu?”, Erişim: www.isvesosyalguvenlik.com/sgreformu/nedenreform.htm (15.05.2008)

246

DTP, age, 2006, s.42

247

Binhan Elif YILMAZ, Murat ŞEKER; “Türk Sosyal Güvenlik Sisteminde Yaşanan Sorunlar Ve Bir Alan Araştırması”, Sigorta Araştırmaları Dergisi, Sayı:2, İstanbul, 2006, s.57, Erişim: www.tsrsb .org.tr/NR/rdonlyres/03EE6DB6-4920-461A-88EC-94F5A9BAD73C/2131/057_070.pdf, (23.05.2008)

248

Korkmaz vd, age, s.117

249

olmasını sağlayan temel varsayımların, önkoşulların, hedef ve ilkelerin gerçekleştirilmesini engellemiştir.250

1990'lı yılların başlarından itibaren giderek artan sosyal güvenlik açıkları, artık sistemin kendini yenilemeyecek bir duruma geldiğini göstermektedir. Ülkemizde sosyal güvenlik açıklarına neden olan SSK, Bağ-Kur ve Emekli Sandığı'nın mali yapılarının yetersizliği, bu kurumların giderek finansman krizine girmesine yol açmış ve kamunun borçlanma gereğini artırarak makro-ekonomik istikrarın sağlanmasını zorlaştırmıştır. Bu durum, toplumsal ihtiyaçları karşılamaya yönelik hizmet sunumunu da engellemiştir. Çünkü mevcut sosyal güvenlik sistemimiz kapsadığı nüfus ve sağladığı faydalar bakımından birtakım eksiklikler içermektedir. Açıkların giderek artan bir boyut kazanması, ekonomik dengeleri de olumsuz etkilemektedir. Sosyal güvenlik sistemi içinde yer alan kurumların toplamış olduğu primlerin ve diğer gelir kaynaklarının, bu kurumlarca çeşitli sosyal yardım ve sigorta faaliyetlerine yönelik verimli alanlarda ve uygun yatırımlarla değerlendirilememesi sistemin etkin şekilde çalışmasına engel olmaktadır. 251

Özellikle sağlık, hastalık, malullük ve ölüm gibi alanlara ilişkin yeterli hizmet sunulamamaktadır. Çünkü söz konusu kuruluşlar, kaynaklarını etkin kullanamamakta ve harcamalarını büyük ölçüde genel bütçeden almış oldukları transferlerle karşılama çabası içine girmektedirler. Dolayısıyla, sosyal dengelerin sağlanmasına yönelik bireyler arasındaki gelir eşitsizlikleri giderilememektedir. Öte yandan, toplanan primlerin yüksekliği reel gelirler üzerinde azaltıcı bir etki yaratarak hem enflasyonist baskıların artmasına yol açmakta hem de gelir dağılımını olumsuz yönde etkilemektedir.252

Sosyal güvenlik kuruluşlarının mali yönden yeterli olmaları esastır. Ancak bu kuruluşlar giderlerini kendi gelirleriyle karşılayamamaktadır. Sosyal güvenlik kurumlarının finansman sorunlarının en önemli yönlerinden birini fon portföy yönetimi ve nakit yönetimi oluşturmaktadır. Buna göre, kuruluş kanunlarından dolayı söz konusu kurumların fonları uzun yıllar devletin düşük getirili senetlerine

250 Egeli, age, 2008, s.117 251 Korkmaz vd, age, s.115 252

bağlanmış ve bu kuruluşların fonları erimiştir.253 Sosyal güvenlik sistemi mali dengeler açısından 1990'lı yılların ortalarına kadar açık pozisyonu bakımından fazla sorun yaşamamış ancak daha sonraki yıllarda ciddi açıklar vermeye başlamıştır. Dolayısıyla, giderek artan açıkların finansmanı için genel bütçeden kaynak aktarılması geleneksel bir hale gelmiş ve günümüze kadar artan bir trend izlemiştir. Bu aynı zamanda sosyal güvenliğin borçlanma gereğinin artmasına ve GSMH'ya oranının nispi olarak yükselmesine yol açmıştır. Ancak 2000'li yıllarda kurumlara bütçeden yapılan transferlerin ve kurumların finansman açıklarının tamamının Hazine tarafından karşılanmasından dolayı kurumların finansman gereğinde azalışlar kaydedilmiştir.254 Buna karşın söz konusu transferlerin merkezi yönetim bütçe açıkları ve kamu borçlanma gereği üzerinde olumsuz etki yarattığı ise açıktır.

Tablo 13 – Sosyal Güvenlik Kurumlarına Yapılan Bütçe Transferleri (1995–2008) (Bin YTL)

Sosyal Güvenlik Kurumu

Yıllar SSK Bağ-Kur Em. San. Toplam

1995 59.200 8.000 41.000 108.200 1996 146.000 70.100 119.200 335.300 1997 337.000 123.000 280.000 740.000 1998 451.000 435.000 610.000 1.496.000 1999 1.105.000 796.145 1.035.000 2.936.145 2000 400.000 1.051.460 1.775.000 3.226.460 2001 1.108.000 1.740.000 2.675.000 5.523.000 2002 2.386.000 2.622.000 4.676.000 9.684.000 2003 4.809.000 4.930.000 6.145.000 15.884.000 2004 5.757.000 5.273.000 7.800.000 18.830.000 2005 7.507.000 6.926.000 8.889.000 23.322.000 2006 8.527.000 4.330.000 10.035.000 22.892.000 2007 14.155.755 6.229.167 12.675.319 33.060.241 2008 12.669.000 1.843.000 6.961.954 21.473.954

Kaynak: Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığı, age, Ağustos 2008, Erişim: www.sgk.gov.tr, (10.10.2008)

Not: 2008 yılın ait rakamlar Ağustos sonu itibariyle oluşan rakamlardır

253

Ersan ÖZ, “Türkiye’de Sosyal Güvenliğin Durumu ve Reorganizasyon Arayışları”, Sosyo- Ekonomi Dergisi, Yıl:1, Sayı:2, Temmuz -Aralık 2005, s.183-200

254

Tablo 13’te merkezi yönetim bütçesinden mali krizin net olarak hissedilmeye başlandığı 1995 yılından itibaren 2008 yıl Ağustos ayı sonuna kadar bugün sosyal güvenlik kurumu çatısı altında bulunan sosyal güvenlik kurumlarına yapılan transferler kurum bazında ve toplam olarak gösterilmiştir. Tablo 13 incelendiğinde bütçeden yapılan transferlerin sürekli bir artış trendi içerisinde olduğu net olarak gözlemlenmektedir. Bu artış reformun gerekliliğini ve yapılan transferlere ile bu sistemi yaşatmanın mümkün olmadığını net bir şekilde ortaya koymaktadır. Sistemin açıklarının bu boyutlara ulaşması bütçeye de ağır bir yük getirmekte dolayısıyla zaten açık durumda olan merkezi yönetim bütçesine ek bir borçlanma külfetiyle karşı karşıya bırakmaktadır. Tablo 14 açıkların ve bu açıkları kapatmak için yapılan transferlerin büyüklüklerinin daha iyi incelenmesi açısından yardımcı olacaktır.

Tablo – 14 Sosyal Güvenlik Kuruluşlarına Yapılan Toplam Transferlerin GSMH ve Merkezi Yönetim Bütçe Giderleri İçerisindeki Oranı (2000 – 2008)

Yıllar 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008*

Toplam Transfer (Milyon YTL) 3.226 5.523 9.684 15.584 18.830 23.322 22.892 33.060 37.030 Toplam Transferler/GSMH 2,6 2,9 4,1 4,5 4,5 4,9 4,1 5,1 5,2 Toplam Transferler/Merkezi Yönetim Bütçe Giderleri

6,5 5,9 9,4 11,3 12,7 14,9 13,2 16,2 16,6

Kaynak:TC Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü, “Merkezi Yönetim Bütçe Büyüklükleri 2000 – 2008”,Erişim: http://www.bumko.gov.tr, (10.10.2008) ve Sosyal Güvenlik Kurumu, age, Ağustos 2008, Erişim: www.sgk.gov.tr, (10.10.2008)

*2008 rakamları gerçekleşme tahminidir.

Tablo 14 incelendiğinde sosyal güvenlik açıklarının bütçe giderlerinin %16’sı GSMH’nın ise yaklaşık %5’ine ulaştığı görülmektedir. Bu konunun öneminin daha iyi anlaşılması için şu örnek yeterli olacaktır. Avrupa Birliği’nin Maastricht Anlaşması ile belirlediği mali kriterler bütçe harcamalarının dolayısı ile sosyal harcamaların sınırlandırılması zorunluluğunu getirmektedir. Bu konu ilgili şartlardan biri ise ülkelerin bütçe açıklarının GSMH’nın %3’ü ile sınırlandırılmış olmasıdır. Sadece sosyal güvenlik açıklarımızın bile bu sınırın üzerinde olduğu düşünüldüğünde sistemimizin nasıl derin bir kriz içerisinde olduğu ve yeniden yapılanmaya gerek duyduğu görülmektedir.

Günümüzde de durum pek farklı gözükmemektedir. 2008 yılı için tahmin edilen sosyal güvenlik açığı 28.804 Milyon YTL’dir. Bu açığın GSMH içerisindeki oranının yaklaşık olarak %5 olacağı tahmin edilmektedir. Bütçeden yapılması beklenen transfer tahmini ise yaklaşık olarak 37.000 Milyon YTL’dir. 2008 yılı ilk sekiz aylık gerçekleşmelerine göre sosyal güvenlik kurumuna yapılan toplam transfer miktarını 21.474 Milyon YTL’dir.255

Bu değerlendirmeler çerçevesinde, ülkemizdeki sosyal güvenlik açıklarının başlıca nedenleri aşağıda sıralanmıştır:

• Fonların etkin kullanılamaması,

• Devletin prime dayalı sosyal güvenlik hizmetlerinin finansmanına dolaylı yoldan katılması,

• Prime esas kazancın eksik beyan edilmesi ve birçok gelir unsurunun yasal düzenlemelerle prim matrahının dışında tutulması,

• Prim tahsilat oranlarının düşük kalması ve bu bağlamda prim gelirlerinin yetersiz olması,

• Sosyal güvenlik sisteminde sosyal kurumların norm ve standart birliğinin, idari ve mali özerkliğinin sağlanamaması,

• Sosyal güvenlik kurumları arasındaki koordinasyon ve işbirliğinin azlığı, • Sosyal yardım zamları ve sosyal yardımlar ile sosyal sigorta

hizmetlerinin iç içe girmesi,

• Sosyal güvenlik kuruluşlarının bütçeden aldıkları paralarla sağlık sigortaları açıklarını kapatmak istemeleri,

• Yüksek düzeyde kayıt dışı istihdamın varlığı,

• Denetim hizmetlerinin yetersizliği ve özellikle bağımsız dış denetimin olmamasıdır.256

Ayrıca, af uygulamaları, prim karşılığı olmaksızın yapılan ödeme ya da yardımlar, sosyal güvenlik mevzuatının karmaşıklığı, bürokratik işlemlerin çokluğu ve bilgi işlem altyapısının yetersizliği nedeniyle artan cari giderlerin sosyal güvenlik açıkları üzerindeki baskısının yukarıda belirtilen sorunlarla birleşmesi, sosyal

255

Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığı, age, Ağustos 2008, Erişim: www.sgk.gov.tr, (10.10.2008)

256

güvenlik kurumlarına yıllar itibariyle daha yüksek miktarlarda kamu kaynağının aktarılmasını gerekli kılmıştır.257

Dünya Bankası'nca yürütülen çalışmalara göre, sosyal güvenliğin yeniden yapılandırılmasına yönelik yeterli önlemler alınmadığı taktirde, ülkemizdeki sosyal güvenlik açıklarının 2008 yılında 55 milyar dolara yükseleceği, aktüeryal projeksiyonlara yönelik gerekli önlemler alınmadığı takdirde ise, sadece emeklilik programlarının finansman açığının GSMH'ya oranının 2020 yılında % 7.6 ve 2050 yılında da %14 seviyesine ulaşacağı tahmin edilmektedir. Öte yandan, sosyal güvenlik açıklarının bugünkü durumunu koruması halinde, mevcut açıkları kapatmak için çalışanların ücretlerinden kesilmesi gereken prim oranının 2010 yılında %77'e çıkacağı, 2050 yılında ise ücretlerin tamamı prim olarak ödense bile açıkların finansmanına yetmeyeceği tahmin edilmektedir.258

Bu sorunlar paralelinde ülkemizde sosyal güvenlik sisteminin yeniden yapılandırılmasına yönelik çalışmalar başlatılmıştır. İzleyen kısımda bu yönde yapılan belli başlı yasal düzenlemeler ile en son çıkarılan 5502 ve 5510 sayılı kanunlar kapsamında sistemi yeniden yapılandırmaya yönelik temel düzenlemeler hakkında bilgi verilecek ve söz konusu çalışmaların genel değerlendirmesine yer verilecektir.