FİNANSAL ARAÇLARDAN KAYNAKLANAN RİSKLERİN NİTELİĞİ ve DÜZEYİ Sermaye Risk Yönetimi

Dentre as diretrizes gerais traçadas pelo art. 2º do Estatuto da Cidade, cabe- nos aprofundar, dada sua direta relação com o processo de urbanização, em especial nos Municípios litorâneos: a primeira, inserida no inciso IX, determinando que a política urbana atenda à justa distribuição dos benefícios e ônus do processo de urbanização; a segunda, constante do inciso X, dizendo da adequação dos instrumentos de política econômica, tributária e financeira e dos gastos públicos aos objetivos do desenvolvimento urbano, de modo a privilegiar os investimentos geradores de bem-estar geral e a fruição dos bens pelos diferentes segmentos sociais e, por derradeiro, a terceira, constante do item XI que prevê a recuperação dos investimentos do poder público de que tenha resultado a valorização de imóveis urbanos.

As três diretrizes elencadas, além de estarem obviamente afinadas com o intuito geral da norma e com a devida conformação da propriedade urbana à função social, se orientam no sentido da realização da justiça social. Tais diretrizes partem do pressuposto de que as vantagens adquiridas pelas propriedades urbanas decorrentes de ações do poder público devem retornar à comunidade como um todo, não devendo ser apropriadas pelos proprietários individualmente.

Nesse sentido, assenta Pisa et al (2005, p. 17):

Essas diretrizes são orientadas especificamente para a recuperação social da valorização do solo, entendida como elemento importante para a realização da justiça social na cidade. Partem do pressuposto que os incrementos de valor de uma propriedade urbana que derivam de ações do poder público devem retornar a comunidade como um todo, e não serem apropriadas pelos proprietários individualmente.

A produção da cidade, e, portanto os processos de urbanização agregam valor às terras urbanas tanto pela extensão da infraestrutura quanto pelas diferentes ações de órgãos públicos e agentes privados. Neste contexto, a recuperação das mais valias urbanas possuem diferentes origens e tradições em diversos países, sendo que, por exemplo, a Colômbia e a Espanha têm políticas mais avançadas que

o Brasil, pois nestes países, tal princípio possui base constitucional (ALFONSIN, 2008; SANTORO, 2012).

E, no caso brasileiro, a história da política urbana remete a não arrecadação das mais valias geradas no processo de urbanização (ALFONSIN, 2008, p. 41)

Segundo Furtado (2007), o conceito de recuperação de mais valias fundiárias pode ser compreendido de forma mais comum nos casos de desapropriação para fins de utilidade pública, onde pode se operar a expropriação de áreas necessárias para a implantação de melhorias urbanas (infraestrutura e equipamentos),

[...] y, además, otros objetivos que impulsan la utilización del mecanismo de

expropriación, como la constittuición de reservas territoriales para la expansión urbana, o la regularización de fraccionamientos urbanos ilegales, puedem ser associados al tema. (FURTADO, 2007, p.11)

A justa distribuição dos ônus e benefícios decorrentes do processo de urbanização inclui a necessidade da coletividade recuperar para si a valorização da terra que resulte de ações públicas ou privadas, de maneira que essa não continue a ser absorvida apenas e tão-somente de forma privada.

Nesta linha, Mattos (2002, p. 93) esclarece:

O principio da justa distribuição dos benefícios e ônus decorrentes do processo de urbanização pretende estabelecer um equilíbrio na distribuição das vantagens e dos prejuízos característicos a esse processo, em obediência estrita ao principio da isonomia consagrado pela Constituição da República. Não é justo que um bairro ou uma região comporte sozinho e sem nenhuma compensação determinada atividade não desejada pelas áreas centrais e mais valorizadas da cidade. Por outro lado, o Poder Público municipal não pode destinar uma parcela maciça de seu orçamento para as áreas já dotadas de melhor infraestrutura, enquanto as áreas periféricas permanecem desprovidas das condições mínimas para a vida humana digna.

E segundo Sundfeld (2002, p. 32):

O Estatuto fixou importante diretriz quanto ao aspecto econômico do processo de urbanização: seus ônus e benefícios devem ser distribuídos segundo um critério de justiça (“justa distribuição dos benefícios e ônus decorrentes do processo de urbanização” – art. 2º, IX) – o que, entre outros aspectos, impõe a “recuperação dos investimentos do Poder Público de que tenha resultado a valorização de imóveis urbanos” (inciso XI). A presença dessa ideia no Direito Brasileiro não é propriamente novidade, pois ela já estava incorporada em institutos como a contribuição de melhoria e a desapropriação por zona. Mas agora ela assume o status de diretriz da política urbana, com o que sua influência se amplia. Ademais, ela constitui a própria raiz da outorga onerosa do direito de construir, disciplinada pelo Estatuto nos arts. 28 a 31, e das operações consorciadas, tratadas nos arts. 32 a 34.

Eis que promover a justa distribuição de ônus e benefícios do processo de urbanização e a recuperação da valorização imobiliária decorrente de investimentos públicos não é uma mera opção dos governos. Ao contrário, constitui um poder, mas, sobretudo um dever, cuja fundamentação é o próprio princípio republicano o qual estrutura o Estado brasileiro.

Fazer a gestão social da valorização da terra significa, precisamente, construir e fazer funcionar os meios legais e normativos que garantam que a valorização seja redistribuída para toda a coletividade que passa a ser também beneficiadas por aquelas ações públicas que sempre implicam algum benefício privado (SANTORO; CYMBALISTA, 2005, p. 10).

Os autores acima defendem a utilização do termo “gestão social da valorização da terra” ao invés do termo mais comumente utilizado da “recuperação das mais valias fundiárias”, pois aquele abrangeria não somente a necessidade de redistribuir parte da mais valia fundiária para o conjunto da sociedade, mas também a gestão participativa, onde a sociedade é envolvida na discussão sobre a destinação dos recursos obtidos e dos demais investimentos públicos. Além disso, a recuperação das mais valias fundiárias é um dos elementos da justa distribuição dos ônus e benefícios – termo mais amplo que a simples recuperação – e que visa a mostrar que não basta recuperar a valorização da terra, pois esta deve ter “efeitos redistributivos sobre o conjunto da cidade e para toda a sociedade” (SANTORO; CYMBALISTA, 2005, p. 11).

Nesse exato sentido, prevê ainda o inc. XIII do art. 2º do Estatuto da Cidade99_,

a diretriz geral da gestão participativa para a elaboração e a implementação da política de desenvolvimento e expansão urbana, e diga-se, com um claro caráter de exigência e não somente como indicação.

Apoiamo-nos assim, neste conceito mais abrangente, ou seja, da gestão social da valorização da terra.

Vale frisar, que a renda fundiária de um determinado imóvel realiza-se a partir de qualquer investimento, público ou privado, realizado no entorno de um

99 _{BRASIL. Lei Federal nº 10.257/2001. Art. 2º [... ] XIII – audiência do Poder Público municipal e da população}

interessada nos processos de implantação de empreendimentos ou atividades com efeitos potencialmente negativos sobre o meio ambiente natural ou construído, o conforto ou a segurança da população

determinado imóvel o qual insere a terra num processo econômico que resulta em ganhos denominados como mais valia fundiária. O aumento do valor da terra pode advir de obras públicas como a abertura de novas vias, fornecimento de energia elétrica e de iluminação pública, execução de calçadas, instalação de rede de água e esgoto, ou mesmo a construção de equipamentos públicos como escolas, hospitais, áreas de lazer, dentre outras. Além disso, as alterações na legislação urbanística que modificam os parâmetros de uso, ocupação e parcelamento do solo, ou alteram a classificação do solo de rural para urbana, também podem provocar alterações significativas no valor da terra (SANTORO; CYMBALISTA, 2005, p. 12).

As grandes obras e intervenções empreendidas na infraestrutura urbana e outros empreendimentos públicos e privados acarretam mudanças no panorama imobiliário de um Município.

Uma das mudanças que poderá ocorrer é o aumento na valorização imobiliária associada, por exemplo, as melhorias nas condições de acessibilidade que, por sua vez, ampliam as demandas por novos padrões de uso, ocupação e parcelamento do solo urbano e rural. Esta valorização imobiliária deverá se beneficiar de diversos fatores alheios aos investimentos realizados por proprietários em seus imóveis, pois será promovida, por exemplo, pela ampliação na oferta de serviços, equipamentos e infraestruturas urbanas em atendimento às demandas colocadas por moradores de novos assentamentos urbanos que surgirão no futuro (INSTITUTO POLIS, 2011).

A apropriação da renda fundiária torna-se especulativa quando se realiza em prejuízo do interesse público, com base somente em investimentos públicos e privados realizados no entorno e vizinhança do imóvel valorizado que permanece sem qualquer aproveitamento durante vários anos. Isso se verifica, por exemplo, quando um determinado imóvel, edificado ou não, que não possui nenhum aproveitamento e permanece desocupado e inutilizado ao longo de todo um processo de consolidação urbana, registra valorização crescente decorrentes de investimentos coletivos, públicos e privados, realizados nas suas proximidades. A mais valia imobiliária auferida com anúncios previstos de investimentos públicos ou privados, também pode ser de ordem especulativa na medida em que não se baseia em nenhum trabalho e investimento realizado pelos proprietários dos imóveis valorizados.

Na prática, a mais valia fundiária ocorre sob a influência de todos os tipos de investimentos públicos e privados, especulativos ou não. Na formação do valor imobiliário, e dos respectivos preços, é difícil definir os limites entre as influências dos beneficiamentos dos imóveis realizados pelos proprietários, dos imóveis privados da vizinhança e as influências dos diversos investimentos públicos realizados no entorno.

Ademais, a gestão social dos processos de valorização do solo urbano pode constituir fontes alternativas de recursos para o financiamento dos investimentos em desenvolvimento urbano. Diante das baixas capacidades de investimentos existentes na grande maioria das prefeituras brasileiras, a criação dessas alternativas é estratégica. Essa gestão passa, necessariamente, pela adoção de medidas, ações, instrumentos e decisões urbanísticas que incidem nos fatores que alteram os valores das rendas e mais valias fundiárias (INSTITUTO POLIS, 2011).

Fica evidente, portanto, que o Estatuto da Cidade assume que a valorização imobiliária é um fato inerente à política urbana e de expansão urbana, dela decorrendo e também sobre ela interferindo, numa interação inevitável e própria da lógica econômica do modelo de Estado adotado. Porém, os efeitos de tal valorização devem ser compartilhados e controlados pela sociedade e direcionados ao interesse social. 100

E nos Municípios costeiros, especialmente no Litoral Norte do Estado de São Paulo, a previsão de grandes investimentos públicos ligados à ampliação do Porto de São Sebastião, e ainda, a avalanche de condomínios horizontais de alta renda mostra um panorama no qual o Poder Público Municipal deve assumir uma política de desenvolvimento e expansão urbana pautada pela gestão social da valorização da terra.

100 _{Dependendo do tipo de investimento público ou privado, realizados nas áreas onde se encontra o imóvel,}

pode ocorrer não uma valorização, mas uma desvalorização. Isso acontece, por exemplo, quando se constrói uma via expressa com congestionamentos, tráfego intenso de veículos automotores, ruídos e poluição ou quando se instala algum equipamento público ou privado que geram tráfegos e provocam impactos urbanísticos negativos e incômodos de diversos tipos nas vizinhanças como, por exemplo, aqueles provocados por garagens de grande quantidade de veículos pesados, estações de tratamento de esgoto, aterros sanitários, entre outros. Às vezes, a desvalorização imobiliária não é decorrente da realização de investimentos públicos ou privados, mas do seu exato oposto, isto é, da retirada de investimentos realizados no passado, como a desativação de equipamentos industriais, públicos ou comerciais, e da não realização de qualquer tipo de investimentos que, pela falta de manutenção e obsolescência, podem provocar processos de deterioração e abandono de áreas urbanas. Essa desvalorização imobiliária pode ser provocada também por fenômenos sociais como, por exemplo, o agravamento da violência urbana, que podem ou não ter relação com a deterioração mencionada antes (INSTITUTO POLIS, 2011)

2.4 O Plano Diretor como Instrumento Fundamental de Política de