A moderna teoria de banking tipifica as funções dos bancos em quatro categorias: i) oferecer serviços de pagamento, liquidação de títulos e troca de moedas; ii) transformar ativos de pa- drões, qualidades e maturidades diferentes; iii) gerenciar riscos, especialmente risco de crédito, risco de taxas de juros e risco de liquidez; e iv) processar informação e monitorar tomadores de empréstimos (FREIXAS; ROCHET, 2008, Cap. 1, p. 2). No exercício de suas atividades, os bancos comerciais criam moeda (TOBIN, 1963), alterando a oferta monetária da economia, quando fornecem crédito ao setor privado (famílias e firmas). A existência de crédito privado é elemento crucial para a obtenção de resultados de full risk-sharing entre agentes avessos a risco e de suavização intertemporal do consumo e do produto nacionais. Donde se conclui que as instituições financeiras não são irrelevantes, mas protagonistas no processo de alocação de recursos da economia, contradizendo Modigliani & Miller (1958).
O modus operandi dos mercados financeiros tem implicações sobre as alocações de moeda, crédito e bens da economia, seja por questões de estrutura de mercado, seja por assimetrias informacionais no contrato financeiro. Por tal motivo, o sistema financeiro apresenta caracte- rísticas propícias para receber intervenções do Estado, sob a motivação de regulação e super- visão. Em uma perspectiva de banking, Freixas & Rochet (2008, Cap. 9) argumentam que a necessidade de existir um regulador central das atividades do sistema bancário leva em conta três objetivos: deter o monopólio da emissão de moeda, atuar sobre a fragilidade dos bancos e garantir proteção aos depositantes. A regulação econômica pode valer-se de muitos instru- mentos tradicionais para atingir seus objetivos, por exemplo o controle de preços, quantidades ou qualidade da produção setorial ou mesmo atuar sobre a contestabilidade (entrada e saída de firmas) do mercado. Mas o regulador central dispõe também de instrumentos que são especiais ao setor bancário. Freixas & Rochet (2008, p. 305) classificam esses instrumentos em pelo menos seis categorias: i) limites de bandas para juros sobre os depósitos; ii) restrições sobre entrada, ramificação, redes e fusão de bancos; iii) restrições de portfolio; iv) garantias sobre os depósitos; v) requerimentos de capital; e vi) monitoramento de mercado. Apesar da justificativa
de atuação e da disponibilidade de instrumentos, os autores destacam possíveis distorções rela- cionadas à intervenção do Estado sobre o mercado bancário: i) a geração de riscos excessivos pelos administradores, solicitando mais regulação; ii) a regulação não extrai completamente o excedente de mercado, justificando assim a regulação por outros motivos além da proteção aos depositantes; iii) os custos regulatórios diretos e indiretos são elevados, criando rendas infor- macionais para os bancos; e iv) os reguladores podem ser capturados pela indústria bancária (FREIXAS; ROCHET, 1997).
As intervenções de Estado2 estão inicialmente justificadas na ideia de melhorar a alocação de
livre mercado de acordo com alguma medida de bem-estar. Por ser normativa em essência, a função objetivo do regulador pode ainda contemplar conceitos além da eficiência alocativa. A teoria tradicional propõe que o governo atue apenas para corrigir patologias de mercado3.
Muitos estudos na área de banking tratam de mostrar falhas e fricções diversas do setor bancário e sob as quais se funda a justificativa para atuação do Estado4.
É a preocupação com a segurança financeira que tem destacado espaço na discussão atual. Evi- tar crises sistêmicas é o principal objetivo dos instrumentos de regulação prudencial, que toma forma mediante recomendação de órgãos diretivos internacionais. É pacífico que os custos so- ciais e as externalidades cross-border de crises financeiras sistêmicas são dispendiosos demais para a sociedade e, por isso, precisam ser adequadamente controlados pelos Estados. Sob tais
2A teoria econômica neoclássica do Estado é normativa em essência, porque formula como deveria ser o am-
biente econômico e como a atuação do governo altera escolhas e ações seguindo critérios que contém juízos de valor. Em princípio, seria atribuição do Estado apenas a provisão de bens públicos em sentido estrito, como ser- viços de defesa e justiça. O Primeiro Teorema do Bem-Estar advoga que indivíduos auto-interessados, racionais e perfeitamente informados conseguem obter alocações econômicas eficientes no sentido de Pareto quando atuam em mercados perfeitamente competitivos. Portanto, o Estado não pode melhorar o resultado de mercados com- pletos. Todavia, contribuições mais recentes dentro do paradigma neoclássico analisam a interferência do Estado em situações nas quais a operação competitiva não seja eficiente, por falha daqueles pressupostos, e nesse caso a atuação de um planejador central benevolente poderia garantir a eficiência alocativa.
3As tradicionais falhas de competição apontadas são as presenças de agentes com poder de mercado, de infor-
mação assimétrica e de externalidades de consumo ou produção. Ainda assim, regulação de bem-estar promovida pela intervenção exógena de governo não garante a certeza de acréscimos de eficiência, podendo mesmo ser pre- ferível a não-interferência à regulação, ao menos em algumas situações particulares (DEMSETZ, 1968).
4Freixas & Rochet (2008) e Degryse, Kim & Ongena (2009) oferecem uma perspectiva ampla e complementar
entre si da literatura de banking, tanto em aspectos teóricos quanto empíricos. Ambos têm a virtude de coletar artigos dispersos e apresentá-los de maneira organizada, fornecendo uma visão tão geral quando fundamentada de vários temas da área.
argumentos, as regras internacionais de controle de capital delineadas no primeiro Acordo de Basileia, em 1988, surgiram com a intenção de ponderar os ativos pelos riscos envolvidos na produção financeira, com o objetivo de regular a alavancagem financeira para níveis considera- dos adequados à resiliência financeira.
Ancorada nas crises financeiras da década de 90, a revisão da proposta inicial concluiu com a publicação do Acordo de Basileia II, em 1999, que está em processo de implementação operacional no Brasil. Nessa versão, além dos riscos de mercado e de crédito, também são considerados na ponderação dos ativos os riscos operacionais das firmas do setor. Mesmo bem justificada durante as décadas passadas, a implementação é deficiente, todavia, porque as organizações internacionais apenas recomendam as regras prudenciais, cabendo a cada país a decisão de assinar e implementar o acordo em suas legislações nacionais. A implementação atual não se mostrou efetiva no seu propósito, uma vez que a interligação internacional dos mercados requer que todos os principais sistemas financeiros operem sob aquelas regras e assim não acontece, por exemplo, no sistema financeiro dos Estados Unidos da América, o mais ativo e importante do mundo. A atual crise financeira mundial traz sérios questionamentos sobre qual é a regulação prudencial adequada para garantir estabilidade ao sistema financeiro internacional. Não obstante, o BIS (Bank of International Settlements) divulgou ainda em 2010 regras novas para o capital mínimo requerido dos bancos, definindo Basileia III, com implementação prevista para 2013. A nova recomendação acrescenta controles de capital e critérios de avaliação de ativos mais rígidos, com o intuito de provocar reformas nas regras de prudência para a alavancagem e a liquidez de bancos nos países.
Entretanto observa-se no mercado bancário não apenas restrições cujo objetivo é corrigir falhas de competição de mercado, externalidades ou assimetrias informacionais, mas também há con- troles de natureza macroeconômica cujo propósito são a estabilidade do produto e do consumo e a garantia do investimento. São exemplos dessa atuação macro do Estado os tradicionais ins- trumentos de política monetária, como requerimento compulsório de reservas dos bancos junto ao banqueiro central, o empréstimo de última instância feito à autoridade monetária, também conhecido como redesconto, e a operação de títulos públicos. Todos esses instrumentos valem-
se do sistema bancário para transmitir a firmas e famílias os sinais de contração e expansão da oferta de moeda. Ainda que se argumente que também em política fiscal existem instrumentos de atuação macro que trabalham fora do mercado bancário, a necessidade de coordenação no sentido de Sargent & Wallace (1981) e Leeper (1991) explica porque as atividades de estabili- zação de preços e produto são tratadas essencialmente pelo conjunto de ferramentas de política monetária.