O PMI pode ser encarado como hipótese de atuação concertada da Administração, em colaboração com particulares. O mecanismo faz com que haja a possibilidade de participação dos particulares na etapa preparatória da concessão e o seu apoio à Administração Pública nas decisões que fará.185
Apresenta-se como abertura da consensualidade para a definição de aspectos de relevante interesse público, com o emprego de formas alternativas consensuais de
184 PALMA, Juliana Bonacorsi de. Atuação administrativa consensual. Estudo dos acordos substitutivos no
processo sancionador. Dissertação apresentada à banca examinadora da Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo para obtenção do título de Mestre em Direito do Estado. São Paulo, 2010, p. 127-128.
185 VÉLEZ, Juan Carlos Expósito; RODRÍGUEZ, Jorge Enrique Santos. La iniciativa privada en las concesiones
de infraestructura y servicios públicos. Revista Digital de Derecho Administrativo, n. 3, segundo semestre/2009, p. 93.
coordenação de ações.186 Dentre as razões incluídas para a adoção da coordenação das decisões na Administração Pública, por meio do PMI, incluem-se:
(i) o potencial criativo dos eventuais interessados, os quais poderão propor técnicas, soluções e métodos que não tenham sido identificados pelo Poder Público;
(ii) a cooperação que podem fornecer para a formulação dos documentos necessários à execução do projeto;
(iii) a redução de custos para o Estado, tendo em vista que poderá receber estudos que indiquem a viabilidade da concessão ou a impossibilidade de sua realização, sem que tenha que desembolsar recursos orçamentários para tanto.187
A identificação de necessidades públicas passa a ser atribuída também a pessoas físicas e jurídicas, que poderão oferecer a sua colaboração já na fase interna da licitação. A identificação da forma mais adequada de se superar déficits de prestação de serviços é compartilhada com todos os membros da sociedade,188 embora, em qualquer caso, a palavra final sobre o tema seja do Poder Público.
A essencialidade da participação de indivíduos e empresas em escolhas a serem realizadas pela Administração é destacada por Caio Tácito. Para o autor:
A moderna tendência do direito público marca [...] a transição do Direito Administrativo que, absorvendo a ação participativa dos administrados, valoriza o princípio da cidadania e coloca o indivíduo e a empresa em presença da Administração Pública, como colaboradores privilegiados para a consecução do interesse público.189
O lançamento do PMI franqueia aos indivíduos a possibilidade de intervir e interferir na formação dos aspectos que comporão a futura concepção. Assim, a Administração Pública poderá sopesar as alternativas colocadas à sua disposição, para selecionar a que reúna as melhores condições de dar efetividade aos interesses do Poder Público. Vai-se de uma atuação isolada, circunscrita ao corpo burocrático, a uma atuação que pode se mostrar plural, com o envolvimento direto de todos aqueles que pretendam fazer proposições concernentes ao projeto.
186 MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Mutações no direito administrativo. 3. ed. rev. ampl. Rio de
Janeiro: Renovar, 2007, p. 41.
187 MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Mutações no direito administrativo. 3. ed. rev. ampl. Rio de
Janeiro: Renovar, 2007, p. 42-43.
188 VIEIRA, Livia Wanderley de Barros Maia; GAROFANO, Rafael Roque. Procedimentos de Manifestação de
Interesse (PMI) e de Propostas Não Solicitadas (PNS): os riscos e os desafios da contratação na sequência de cooperação da iniciativa privada. Revista Brasileira de Infraestrutura – RBINF, Belo Horizonte, ano 1, n. 2, p. 183-211, jul./dez. 2012.
189 TÁCITO, Caio. Direito administrativo participativo. Revista de Direito Administrativo. Rio de Janeiro, v.
A concepção da concessão passa a ser “permeável aos interesses dos administrados potencialmente colhidos pelos seus efeitos”, o que “não significa que a edição do ato seja capturada, tornada caudatária destes interesses”, mas, sim, “que todos os diversos ângulos de mirada, todas as contraposições e os conflitos deverão ser conhecidos e considerados”.190
Em sede de contratações de concessões, o PMI pode instituir a colaboração, de forma a haver aproximação entre os anseios da sociedade na realização de concessões e a necessidade de que elas sejam adequadamente outorgadas pelo Poder Público, este levando em consideração as diversas variáveis que se possam apresentar concretamente.
Tal fato pode implicar em “possibilidade de interlocução não episódica, daí decorrendo o exercício de um conjunto de controles, de reações e de escolhas e a sujeição a controles e reações de outrem”.191 O planejamento das concessões deixa de ser feito internamente no corpo administrativo, às escuras.192
Pode ser atendida, assim, a finalidade de se atingir o melhor conteúdo das decisões administrativas. Além de contribuir para a determinação do interesse público – materializado nas escolhas tomadas pela Administração Pública, com base na lei – essa finalidade, “sob o ângulo do administrado e dos cidadãos em geral, representa igualmente uma garantia, em virtude do embasamento correto da decisão administrativa, ante os elementos de instrução reunidos no processo”.193
A decisão resultante do PMI, embora imputada à autoridade pública que autorizou o início do procedimento, decorre da realização de vários atos, de um conjunto de informações para os quais podem colaborar os diversos interessados.
As informações colhidas propiciam base objetiva para a Administração Pública tomar a sua decisão. Esta deve ser divulgada amplamente a todos os interessados, com a adequada fundamentação das razões pelas quais se optou, e.g., por determinado modelo, em prejuízo de outro que também poderia ser utilizado. A decisão a respeito dos elementos que comporão a licitação poderá ser mais suscetível de aceitação e de cumprimento.
190 MARQUES NETO, Floriano de Azevedo. A superação do ato administrativo autista. In: MEDAUAR, Odete;
SCHIRATO, Vitor Rhein (coord.). Os caminhos do ato administrativo. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2012, p. 110.
191 MEDAUAR, Odete. A processualidade no Direito Administrativo. 2. ed. rev. atual. e ampl. São Paulo:
Revista dos Tribunais, 2008, p. 42-43.
192“Cumpre jamais esquecer: o processo administrativo aberto, visível, participativo, é instrumento seguro de
prevenção à arbitrariedade. Dele não se pode abrir mão, minimamente que seja. Até porque, se bem é certo que a função administrativa não se perfaz somente pela via do processo administrativo, inequívoco que essa é a via majoritária” (FERRAZ, Sérgio; DALLARI, Adilson Abreu. Processo administrativo. 3. ed. São Paulo: Malheiros, 2012, p. 26).
193 MEDAUAR, Odete. A processualidade no Direito Administrativo. 2. ed. rev. atual. e ampl. São Paulo:
Sob essa perspectiva, pode ser entendido como instrumento de atuação concertada da Administração Pública. As suas decisões deixam de ser tomadas isoladamente e passam a admitir amplamente a participação de interessados aptos a tanto, ajudando a delinear diversos aspectos de concessões que poderão ser realizadas.