O aprendizado orientado a políticas públicas (policy-oriented learning) se dá em um ambiente político em que os atores competem pela alocação oficial de recursos e pela habilidade de usar os instrumentos de governo, dentre os quais a coerção. (EASTON, 1965; LOWI, 1969).
Nessa perspectiva, Bueno (2008) apresenta quatro princípios que orientam o papel da análise ou da informação técnica no processo de aprendizado orientado a políticas públicas e eventualmente no processo de mudança na política pública, quais sejam:
1) a análise é geralmente estimulada por ameaças aos valores centrais ou pela percepção de oportunidades para realizá-los;
2) o papel da análise é de verificar como o problema afeta interesses e valores; 3) a análise é usada de forma a manter a posição dos atores políticos; e
4) os atores, geralmente, consideram necessário o engajamento no debate técnico para transformarem as crenças em políticas públicas.
Assim, os atores, ao perceberem que um problema afeta suas crenças, buscam mais informações sobre a gravidade do problema e suas possíveis causas, bem como suas relações institucionais, e a partir daí são feitas propostas de ação governamental para resolver o problema.
Outros atores que eventualmente se sintam prejudicados por estas propostas, podem tomar algumas medidas: a) questionar a validade dos dados que provem a gravidade do problema; b) desafiar os pressupostos causais técnicos ou a capacidade institucional em resolver o problema; ou c) mobilizar uma oposição política através da criação ou fortalecimento da coalizão. (BUENO, 2008).
Para Araújo (2007, p. 38), o ACF está profundamente ligado ao aprendizado orientado a políticas públicas. Criado por Heclo (1974), o termo (aprendizado orientado a políticas públicas) relaciona-se a mudanças de pensamento e comportamento provocadas a partir de experiências ou de novas informações (SABATIER; JENKINS-SMITH, 1999). O ACF oferece uma sistemática de estudo para o aprendizado orientado a políticas públicas que, para França (2002), permite dar consistência à análise dos atores e suas ações e ao próprio conceito de subsistemas de políticas públicas.
O aprendizado orientado à política pública forma a espinha dorsal da dinâmica interna de um subsistema, levando-se em conta o papel da pesquisa aplicada e do debate técnico sobre determinados aspectos críticos da política pública em questão. Para o ACF, a informação técnica altera a percepção e as crenças dos formuladores de política pública por meio do acúmulo de conhecimentos, advindo de estudos e pesquisas, possuindo, assim, relevante influência no redirecionamento das políticas públicas. (WEIBLE, 2007; VICENTE, 2012).
Ainda no tocante à importância do aprendizado, esse se torna a principal razão pela qual Sabatier e Jenkins-Smith (1993) consideram o prazo de 10 anos ou mais para a aplicação
do modelo a uma determinada política pública: as crenças, valores e ideias sujeitam-se a um processo de aprendizagem e mudança que necessita de tempo.
Em suma, o aprendizado orientado à política pública é um dos elementos que dá dinâmica à análise de políticas públicas, uma vez que é compreendido como a constante alteração de crenças, valores e ideias. Os debates relativos às políticas públicas são recorrentes, trazendo novos fatos e argumentos às discussões. Esse processo é consequência, portanto, da experiência prática apoiada pela evolução do conhecimento técnico/científico da política em questão e, devido a esse processo de aprendizagem, podem ocorrer revisões periódicas nos objetivos da referida policy (SABATIER, 1998).
Portanto, questiona-se como o aprendizado orientado a políticas públicas ocorre em ambientes políticos? Segundo Lindquist (2001), os atores das coalizões que disputam os mesmo objetivos buscam constantemente novos argumentos, táticas e estratégias que os permitam traduzir suas crenças e ações para policies, o que provocará resposta ou antecipação das demais coalizões. Para o autor, é possível que haja movimentação nos casos em que não há concordância total em relação à manutenção do status quo, como também podem ocorrer evidências ou experiências que levem a flexibilização em posições antes firmes, o que caracteriza o aprendizado de políticas públicas. Entretanto, é importante destacar que essas mudanças não ocorrem em crenças fundamentais, a menos que provocadas por mudanças externas.
Outra questão é válida: a partir do aprendizado orientado a políticas públicas, elemento fundamental do ACF, como atuam as coalizões? Para Sabatier e Jenkins-Smith (1993), o impacto das coalizões sobre agências governamentais pode ser direto ou indireto, através dos soberanosno legislativo, executivo, judiciário ou intergovernamental ─ segundo Downs (1967), soberanos são autoridades legais sobre o corpo burocrático.
Como exemplo de ações diretas, podem-se citar decisões relacionadas à regulação, ao orçamento ou ainda a casos específicos, por intermédio da persuasão de agentes públicos por meio de testemunho, de mudança no background profissional da equipe da agência governamental, de divulgação pela mídia dos gaps de desempenho da agência governamental, dos relatórios de pesquisa; e do oferecimento de estímulos (propinas ou oferta de futuros empregos). Já as coalizões indiretas, ocorridas por meio de soberanos, podem: conduzir a uma revisão sistemática das regras da agência; alterar indicações políticas; buscar o litígio em relação às mudanças na legislação; tentar mudanças no orçamento da agência; mudar preferências políticas pela via eleitoral; e influenciar a opinião pública.
Por fim, ressalta-se que a eficácia da maior parte dos instrumentos é diretamente proporcional a seus custos que, entre outros fatores, variam de acordo com a receptividade de quem a coalizão está tentando influenciar. (SABATIER; JENKINS-SMITH, 1993, p. 227).
Na próxima seção são apresentadas as hipóteses do ACF, premissas fundamentais sobre as quais se apoia o quadro teórico.