2019-2020 Yılları Dolu Kadro Sayıları Karşılaştırma Grafiği
5 Sunulan Hizmetler
5.3 Eğitim Hizmetleri
5.3.14 Erasmus Programı kapsamında Üniversitelerle yapılan ikili anlaşmalar
Como apresentado anteriormente, o Brasil da década de 1980/90 vivia uma
grave crise econômica, de acordo com Junior, Silva, Almeida e Silva (2009), após
um intenso debate de vários autores que discutiram a crise do País, venceu a tese
que sustenta que a crise brasileira era consequência da crise fiscal do Estado, vale
ressaltar que, sob esse debate, a hegemonia do pensamento neoliberal predominou.
Nessa perspectiva, a crise é decorrência da forma ampliada com que o
Estado vinha, ao longo de décadas, intervindo na economia, e sua atuação nas área
social, empresarial e também regulatória da economia. O deficit público - quando a
diferença entre o montante de recursos arrecadado e o montante gasto é positivo,
temos o superávit; quando negativo, eis o deficit -, diante da onda da globalização,
passa a ser um fator que restringe a autonomia do Estado nacional na
implementação de políticas macroeconômicas, principalmente pelo elevado deficit
que poderia trazer consequências à inserção competitiva do País num mundo em
transformação pelo neoliberalismo.
A reforma do Estado torna-se uma exigência para a superação da crise
econômica nacional, e vem exigir a reconstrução gradual, o que significa, dentre
outros aspectos, a limitação do Estado na economia. Esta dar-se-ia mediante a
transferência de algumas de suas atividades para a iniciativa privada ou para o setor
público não estatal, que abarca o conjunto das organizações sem fins lucrativos,
incluídas no terceiro setor.
A reforma aplicada no País visou, também, a adoção de um paradigma
gerencialista na administração pública, em substituição a uma cultura burocrática de
controle de processos. A partir daí, mecanismos de gestão para o controle de
resultados proporcionaram a busca da eficácia e da eficiência, maior
responsabilização dos atores públicos e a flexibilização da gestão dos recursos
humanos.
Esses objetivos reforçaram a tese de que o Estado deveria delegar algumas
atividades a terceiros, ou a outros parceiros, assumindo assim uma forma mais
moderna e mais efetiva de conter o crescimento do deficit público e do tamanho da
máquina administrativa.
As autoridades nacionais, para delimitar com clareza as funções do Estado,
definiram, a partir de seu conceito de Estado, três áreas de atuação: as atividades
exclusivas do Estado; os serviços sociais e científicos do Estado; e a produção de
bens e serviços para o mercado. E, nessas áreas, quais seriam as atividades
principais e as atividades auxiliares e de apoio.
Nesse modelo, que segue as orientações do Consenso de Washington, as
atividades exclusivas do Estado deveriam permanecer dentro do Estado,
distinguindo entre elas um núcleo estratégico e, horizontalmente, as secretarias
formuladoras das políticas públicas, as agências executivas e as agências
reguladoras.
A produção de bens e serviços para o mercado seria privatizada, e uma série
de atividades nas área social e científica não seria exclusiva do Estado e também
não o envolveria. São incluídas dentre essas atividades: as escolas, as
universidades, os centros de pesquisas científica e tecnológica, as creches, os
ambulatórios, os hospitais, as entidades de assistência aos carentes, os museus, as
orquestras sinfônicas e outras.
Segundo o projeto de governo neoliberal, não havia razão para que essas
atividades permanecessem dentro do Estado, mas também não se justificava sua
privatização, pois, devido à sua natureza, seriam subsidiadas pelo Estado, além de
contar com doações da sociedade. Para essas atividades, defendeu-se a chamada
publicização – transferência para o setor público não-estatal ou terceiro setor.
A nova estrutura de ação do Estado estava definida; as chamadas atividades
principais seriam aquelas consideradas propriamente do governo, em que o poder
do Estado é exercido: legislar, regular, julgar, policiar, fiscalizar, fomentar e definir
políticas.
Para que essas funções pudessem ser realizadas, seria necessário que os
políticos e a alta burocracia estatal, no núcleo estratégico, contassem com o apoio
de serviços auxiliares, como: limpeza, vigilância, transporte, serviços técnicos de
informática e processamento de dados. Para esses casos, a solução encontrada foi
a terceirização, ou seja, serem submetidos a licitação pública e contratados com
terceiros.
No âmbito do setor público, no aspecto jurídico, a terceirização é uma
transferência contratual, mas parcial, da responsabilidade pela produção de alguns
dos serviços do Estado a empresas privadas, nacionais ou multinacionais,
cooperativas de trabalho, Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público
(oscips) e Organizações Não Governamentais (ONGs),
(...) sendo, necessariamente, precedida por licitação, disciplinada pela Lei 8.666/93 e pelas leis que posteriormente a alteraram. Assim, via licitação, a administração pública delegaria atividades a uma empresa, não havendo nenhum vínculo de subordinação entre o trabalhador da prestadora de serviços e o órgão/entidade pública. (JÚNIOR; SILVA; ALMEIDA; SILVA, 2009: 112)
A administração pública está fortemente ligada ao princípio da legalidade
(art.37 da Constituição Federal/88), e deve, sem ressalvas, cumprir o que a lei
determina. No âmbito federal, o marco legal da transferência de serviços para a
iniciativa privada foi o Decreto-Lei 200/1967, ao estabelecer que, nessa esfera
governamental, as atividades devem ser descentralizadas, ocorrendo, sempre que
possível, a transferência de tarefas executivas às empresas privadas, com o objetivo
de focar as atividades na área do planejamento, coordenação, supervisão e controle,
a fim de evitar a burocracia estatal.
Esse decreto não se aplicava às demais esferas governamentais, e somente
na década de 1990 foi regulamentada a Lei 8.666/1993, a partir da Lei 8.883/1994,
que trata de licitações e contratos na administração pública, para orientar e
disciplinar a contratação de serviços nos Estados, Municípios e Distrito Federal;
sugerindo que na década de 1990 intensificou-se a terceirização na administração
pública brasileira com o objetivo de frear o deficit governamental.
Apesar de ser amplamente utilizado em algumas esferas nacionais por muito
tempo, foi somente em 1993, com a Lei 8.745/1993 que se legalizou a adoção de
contrato por tempo determinado na administração pública, sem exigência de
concurso público, com o objetivo de atenuar situações especiais e temporárias,
como calamidade pública, professores substitutos, combate a surtos endêmicos,
recenseamento.
Ao descrever a legislação principal que orienta a terceirização na
administração pública do Brasil observa-se que a mesma fixa limites à adoção desse
tipo de contratação e permite que seja utilizada em atividades que auxiliam no
funcionamento da máquina administrativa, como limpeza, transporte, alimentação,
dentre outros; excluindo a possibilidade de terceirização das atividades-fim.
Em relação às atividades meio, ou seja, aquelas voltadas á gestão e
planejamento de programas/políticas públicas, a terceirização está sujeita a algumas
limitações, principalmente aquelas que fazem parte do Plano de Cargos e Salários.
Da mesma forma, a prática de atos administrativos (expedição de autorizações,
licenças, certidões ou declarações, inscrições, registro, ou certificação, decisão ou
homologação de processos administrativos) não podem ser terceirizados, e
identifica-se como uma forma de se utilizar a terceirização como alternativa para a
não realização de concursos públicos.
No início de 2000, foi aprovada legislação que trata dos limites de gastos com
a terceirização nas esferas municipal, estadual e federal, expressa no texto da Lei
de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101/2000).
Incluímos também, dentro da discussão do marco legal, a Norma Operacional
Básica de Recursos Humanos para o Suas (NOB/RH/Suas, 2006), pois se trata de
um avanço na garantia de uma equipe mínima e especializada para operacionalizar
o que preconiza a política de assistência social, qual seja o Suas, a NOB/RH vem
definir o vínculo efetivo de trabalhador,e a importância da qualificação profissional.
A fim de garantir sua efetivação (NOB/RH), deve ser colocada em pauta nos
fóruns de discussão, nas conferências, etc.; pois é resultado de um esforço entre os
três níveis de governo, para que a assistência social perca a sua velha tradição da
informalidade institucional quando de sua operacionalização, para a garantia de mão
de obra técnica especializada compondo um quadro permanente. O que se busca,
através da NOB/RH, é a garantia de um trabalho de qualidade, efetivo, e que rompa
com a subalternidade que sempre marcou a política de assistência social ao longo
dos anos.
Adiante, apresentaremos dados da Pesquisa de Informações Básicas
Municipais (Munic/IBGE) institucional e de registros administrativos relativos ao
poder público local, principalmente as prefeituras dos municípios.
Constitui uma fonte para a construção de indicadores relativos aos diferentes
setores da Administração Pública municipal. Nela são colhidos dados sobre o
aparato institucional, sobre o planejamento público, as finanças públicas municipais,
os programas sociais desenvolvidos pela Administração Pública local e, ainda, sobre
a oferta de serviços públicos e de infraestrutura urbana
8.
Para melhor visualizar os instrumentos jurídicos de regulação da terceirização
no Brasil, apresentamos, na Tabela 3, as informações, de acordo com Conceição,
Lima (2009):
8
TABELA 3: A legislação sobre terceirização no Brasil
Legislação Sobre o que Dispõe
Enunciado 331 do TST Contrato de prestação de serviços
Súmula 256 do TST Contratação de trabalhadores por empresa interposta Artigo 443 da CLT Contratação de mão-de-obra por tempo determinado
Artigo 445 da CLT Contratos de subempreitada
Artigos 610 a 626 do Código Civil Contratos de subempreitada
Lei 6.019, de 3/1/1974 O trabalho temporário nas empresas urbanas Lei 7.102, de 20/6/1983
(alterada pelas Leis 8.863 de 1994 e 9.017 de 1995)
Segurança para estabelecimentos financeiros; estabelece normas para constituição e funcionamento das empresas particulares que exploram serviços de vigilância e de transporte de valores
Decreto 89.056 de 1983 Segurança para estabelecimentos financeiros; estabelece normas para constituição e funcionamento das empresas particulares que exploram serviços de vigilância e de transporte de valores e dá outras providências. Regulamenta a Lei 7.012 de 1983
Lei 8.036, de 11/5/1990 (art. 15, §§ 1o e 2o)
Dispõe sobre o FGTS [Nos referidos artigos, há a definição de empregador pessoa física ou jurídica; fornecedor ou tomador de mão de obra; trabalhadores que prestam serviços]
Lei 8.863 de 1994
(altera a Lei 7.102, de 20/6/1983)
Terceirização de vigilância foi ampliada para toda a área de vigilância patrimonial, pública ou privada, inclusive para pessoa física
Lei 8.949 de 1994 Acrescenta parágrafo ao artigo 442 da CLT, para declarar a inexistência de vínculo empregatício entre as cooperativas e seus associados
Lei 9.472 de 1997 Organização dos serviços de telecomunicações, a criação e funcionamento de um órgão regulador e outros aspectos institucionais, nos termos da Emenda Constitucional 8, de 1995 (especialmente o art. 94)
Lei 9.601 de 1998 Sobre o contrato de trabalho por prazo determinado SOBRE A TERCEIRIZAÇÃO NO SERVIÇO PÚBLICO
Decreto-Lei 200, de 25/02/1967 (especialmente o art.10)
Sobre a organização da Administração Federal; estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa Lei 5.645 de 1970 Estabelece diretrizes para a classificação de cargos do serviço civil da União e das autarquias federais
Lei 8.666 de 21/6/1993 Regulamenta o art. 37, inciso XXI da Constituição Federal, institui normas para licitações e contratos da Administração Pública
3.2 As Diferentes Formas de Expressão da Terceirização
Após apontados os fatores que motivam a terceirização na esfera pública
brasileira e as leis que disciplinam esse processo e as áreas que podem ser sujeitas
a esse processo, são abordados, a seguir, as formas e os modelos de terceirizar
adotados até o momento, na esfera pública, quais sejam, as cooperativas de
trabalho e as organizações sociais, organizações da sociedade civil de interesse
público (JÚNIOR; SILVA; ALMEIDA; SILVA, 2009).
1.
Cooperativas de Trabalho: no final dos anos 1990 e início de 2000 observa-se
que as cooperativas de trabalho apresentam constante participação, como
forma de prestação de serviços, no mercado de trabalho brasileiro, em
especial na área da saúde; é validada pela legislação tanto no âmbito
estadual, quanto federal. Entretanto, apontam a necessidade de uma
avaliação, no que se refere às conseqüências para o trabalhador, bem como
do ponto de vista da população, na qualidade do serviço executado por essas
cooperativas.
2.
Organizações Sociais (OSs), Oscips: essas organizações foram instituídas a
partir da Lei Federal 9.637/1998, são constituídas pelas associações sem fins
lucrativos, e são impedidas de ser propriedade de um indivíduo ou grupo;
existem para o atendimento do interesse público. A Lei das Organizações da
Sociedade Civil de Interesse Público, 9790/1999, orienta e regulariza o
conjunto de instituições sem fins lucrativos, de atendimento geral, cujos
objetivos sociais podem englobar a promoção gratuita da assistência social,
da cultura, da saúde, do voluntariado, da educação, dentre outros, a
legislação permite a participação dessas organizações no processo de
administração pública.
Semelhante à situação que acontece no setor privado, a terceirização no
setor público acarreta alterações na remuneração e causa impacto na isonomia
salarial do trabalhador, pois sua adoção vem acompanhada de salários baixos;
mesmo que essa diferença não se expresse nos salários diretos, pode se expressar
por meio dos benefícios indiretos, como auxílio-alimentação, vale-transporte,
assistência médica e odontológica, etc. E, por outro lado, essa diferença pode se
expressar entre os trabalhadores que executam a mesma função e possuem
contratos de trabalho diferenciados, por exemplo, estatutários (estáveis) e celetistas
(regido pela CLT), num mesmo espaço de trabalho.
Além dessas questões, alguns trabalhadores vinculados a empresas
terceirizadas sofrem com o descumprimento das obrigações trabalhistas: depósito
do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS), contribuição ao Instituto
Nacional do Seguro Social (INSS), carteira assinada etc.
Enfim, são várias situações que ressaltam as diferenças entre os
trabalhadores de vínculo efetivo e os terceirizados, isso sem contar a capacitação
que é praticamente inexistente para os trabalhadores terceirizados. Além de outro
ponto, que deve ser ainda amplamente discutido: a qualidade do serviço prestado ao
cidadão.
3.3 Contratos Precarizados de Trabalho e as Repercussões nas Identidades
Profissionais e no Trato com a População
Conforme Druck (2009), a precarização do trabalho assume a cena central,
na fase atual do capitalismo, nos países centrais e em todo o mundo.
Afirma a autora que
Trata-se, portanto de uma metamorfose da precarização, que, mesmo presente desde as origens do capitalismo, assume novos contornos, consequência dos processos históricos marcados por diferentes padrões de desenvolvimento e pelas lutas e avanços dos trabalhadores. No contexto dos últimos 20 anos, a mundialização do capital sob a hegemonia do capital financeiro e as políticas neoliberais se retroalimentaram, tornando a precarização um fenômeno central que se generaliza „por toda parte‟, como uma estratégia de domínio econômico, político, e cultural, produto de uma vontade política e não de uma „fatalidade‟ econômica determinada pelo mercado. (DRUCK, 2009: 3)
São vários os indicadores de precarização do trabalho, como já foi mostrado
no percurso teórico que realizamos até aqui. Nosso foco recai sobre a terceirização
e como esse modo de contratação causa influências maléficas para o conjunto dos
trabalhadores, que têm estabelecido nessa modalidade o seu vínculo de trabalho.
Diante dessas significativas perdas e danos para o trabalhador, a partir da
década de 1990, configura-se, no Brasil, um novo perfil para a questão social,
particularmente pela via da precarização do trabalho, dos sistemas de proteção
social e das modernas práticas de filantropia, que descaracterizam os direitos,
despolitizam os conflitos sociais e desmontam a universalidade das políticas
públicas.
A aprovação da Política Nacional da Assistência Social (PNAS) de 2004
(aprovada pela Resolução 145, de 15 de outubro de 2004, do Conselho Nacional da
Assistência Social – CNAS e publicada no DOU de 28/10/2004), é resultado de
intenso debate nacional e uma manifestação da busca de resistência diante de uma
conjuntura tão controversa que vivenciamos com as novas refrações da questão
social.
Segundo Couto, Yazbek, Raichelis (2010),
A PNAS-2004 vai explicitar e tornar claras as diretrizes para efetivação da Assistência Social como direito de cidadania e responsabilidade do Estado, apoiada em um modelo de gestão compartilhada pautada no pacto federativo, no qual são detalhadas as atribuições e competências dos três níveis de governo na provisão de atenções socioassistenciais, em consonância com o preconizado na Loas e nas Normas Operacionais editadas a partir das indicações e deliberações das Conferências, dos Conselhos e das Comissões de Gestão Compartilhada,(...) seguiu-se o processo de construção e normatização nacional do Sistema Único da Assistência Social – Suas, aprovado em julho de 2005 pelo CNAS (por meio da NOB n.130, de 15 de julho de 2005). O Suas está voltado à articulação em todo território nacional das responsabilidades, vínculos e hierarquia, do sistema de serviços, benefícios e ações da assistência social, de caráter permanente ou eventual, executados e providos por pessoas jurídicas de direito público sob critério de universalidade e de ação em rede hierarquizada e em articulação com iniciativas da sociedade civil. (p. 38)
O Estado, de acordo com a PNAS é o garantidor do cumprimento dos direitos
expressos na nova política e responsável pela formulação das políticas públicas.
Como vimos, os novos marcos que regulam a política da assistência social no
Brasil trazem novidades e, entre elas, a necessidade de novos modos de
organização e gestão do trabalho. A assistência tem, em sua história, características
específicas, de estruturas institucionais improvisadas e pouco investimento na
formação de equipes profissionais permanentes para efetivar as ações e que
rompam com a subalternidade. (COUTO; YAZBEK; RAICHELIS, 2010)
Afirmam as autoras,
A implantação do Suas exige novas formas de regulação e gestão do trabalho e, certamente, a ampliação do número de trabalhadores com estabilidade funcional é condição essencial, ao lado de processos continuados de formação e qualificação, a partir do ingresso via concurso público, definição de carreiras e de processos de avaliação e progressão, caracterização de perfis das equipes e dos serviços, além da remuneração compatível e segurança no trabalho.(...) a NOB/RH (2006) representou um esforço político significativo de pactuação federativa nos espaços intergestores estaduais e federal, (...) pode-se afirmar que a NOB/RH não é a definição ideal e acabada frente às necessidades de recursos humanos para o funcionamento adequado do Suas, mas é resultado viável histórico, dentro da correlação de forças políticas que participaram do processo de negociação. (COUTO et al., 2010: 58)
Dados da pesquisa Munic-IBGE/2005, apresentados pelas autoras, revelam
que 25% dos trabalhadores da área de assistência social nas administrações
municipais de todo o País não possuíam vínculos permanentes, sendo 20%
comissionados e apenas 38% estatutários; e, de acordo com dados extraídos das
fichas de monitoramento dos Cras, 48% dos trabalhadores não têm vínculo
permanente, sendo 26% estatutários, 14% CLT e 12% comissionados. Na
comparação dos dados da Munic-IBGE/2009, nota-se que se elevou para 30,7% o
total de pessoas ocupadas na administração municipal de assistência social em todo
o País, no período 2005-2009, e 3,2% é de responsabilidade da política de
assistência social no universo de todo o pessoal ocupado na administração pública
municipal.
Os dados da pesquisa referentes à estrutura trabalhista por vínculo
empregatício são expressivos para a nossa análise do aumento da precariedade no
trabalho: foi detectada maior elevação entre os trabalhadores sem vínculo
permanente. Em 2005, totalizavam 34.057 pessoas, ampliando para 60.514, em
2009, um aumento de 73,1%. O grupo de celetistas sofreu um decréscimo de 12,8%
para 8,5%, em 2009. Os dados revelam as condições em que o trabalho está sendo
realizado, e destacam mais uma vez a condição de desregulamentação e
precarização do trabalho através de um vínculo instável.
Afirmam as autoras,
São transformações que atingem duramente o trabalho assalariado, sua realização concreta e as formas de subjetivação, levando a redefinições dos sistemas de proteção social.
A reforma neoliberal do Estado trouxe agregada intensa campanha ideológica de desconstrução do Estado e de „tudo que é Estatal‟, em seus diferentes níveis de poder, atingindo diretamente as condições e relações de trabalho na esfera estatal. Essa ambiência neoliberal afetou também a imagem do servidor público junto à população e à opinião pública, instalando um clima desfavorável à recomposição e expansão da força de trabalho na administração pública. (...)
A assistência social é um setor intensivo de uso de força de trabalho humana, o que representa um desafio para a criação de condições adequadas de trabalho e sua gestão cotidiana. (RAICHELIS; YAZBEK; COUTO, 2010: 60)
Martinelli (1995) nos convida a pensar o serviço social, de maneira crítica,
através de determinações históricas que foram importantes na gênese da profissão
e que, sobremaneira, impediam o desenvolvimento da identidade dos agentes
profissionais, de acordo com a autora um exercício profissional crítico que permita a
construção da identidade, dentro de um contexto de leitura e entendimento da
realidade e das conjunturas sociais que a determinam.
(...) a ausência de identidade profissional fragiliza a consciência social da categoria profissional, determinando um percurso alienado, alienante e alienador de prática profissional. (...) a identidade a que se está referindo, (...) é a identidade da profissão em si mesma considerada como elemento definidor de sua participação na divisão social do trabalho e na totalidade do processo social. (p. 17)