O primeiro registro de utilização de energia rural data de 1923, quando João Nogueira de Carvalho instalou eletricidade em sua propriedade no município de Batatais – São Paulo (DNAEE, 1985).
As primeiras cooperativas surgiram no Rio Grande do Sul, no início da década de 1940, primeiramente por iniciativa de pequenos núcleos urbanos, que pretendiam eletrificar suas residências; posteriormente as cooperativas foram expandindo suas áreas de atuação englobando ou atingindo também as áreas rurais.
Segundo Souto e Loureiro (1999), o movimento cooperativo foi criado pelos pequenos agricultores e operários para “contrapor” ou mitigar os efeitos negativos que a mecanização impôs ao mercado de trabalho dessas classes. Nesse sentido, o objetivo da cooperativa era o auxílio mútuo entre pessoas que possuíssem uma atividade comum.
De fato, a Lei nº 5.764, de 16 de dezembro de 1971, em seu artigo 4º, define as cooperativas como sociedade de pessoas, com forma e natureza jurídica próprias, de natureza civil, não sujeitas à falência, constituídas para prestar serviços aos associados, distinguindo-se pelas seguintes características: adesão voluntária, limitação do número de quotas-parte do capital para cada associado, singularidade de
voto, quorum e deliberação da assembléia geral baseado no número de associados e não no capital, entre outras.
A Lei nº 4.504, de 30 de novembro de 1964, que dispõe sobre o Estatuto da Terra, já incentivava a eletrificação rural por meio de cooperativas. Os projetos de eletrificação teriam prioridade nos financiamentos e poderiam receber auxílio do Governo Federal, Estadual e Municipal.
Para Pelegrini (2003, p. 17), a eletrificação rural nos Estados Unidos da América foi implementada pelas cooperativas, uma vez que não houve interesse das distribuidoras locais em explorar um mercado caracterizado como pouco rentável:
A saída encontrada foi, através de um órgão federal, a REA (Rural Electrification Administration), incentivar a formação de cooperativas que construíssem, operassem e mantivessem o sistema de distribuição de energia elétrica para grupos de agricultores interessados.
Em 1953, a REA havia emprestado aproximadamente US$ 3 bilhões para mais de mil organizações rurais servindo a quase 4 milhões de propriedades rurais. O índice de eletrificação rural americano era de 97% em 1960, segundo documento Rural
Eletrictification – United Nations, New York (ÁLVARES, 1978).
De acordo com Pelegrini (2003), o surgimento das cooperativas no Brasil é fruto das experiências bem sucedidas americanas e européias. Segundo Ribeiro (1993 apud PELEGRINI, 2003), as comunidades de imigrantes europeus, no Sul do Brasil, tentaram organizar as primeiras cooperativas de eletrificação rural na década de 20 do século passado.
Conforme discutido anteriormente, era responsabilidade das distribuidoras o fornecimento de energia apenas a uma região com concentração de população, configurada em plantas organizadas de comum acordo com as Prefeituras. O Decreto nº 41.019/57 estabelece no artigo 145 os incentivos econômicos aos agentes que executassem a eletrificação rural.
Decreto 41.019, de 26 de fevereiro de 1957
Art 145. Para fomento da eletrificação rural, o Poder Público competente poderá estabelecer facilidades para a construção de linhas necessárias mediante subvenções, financiamentos, isenções de tributos e outras vantagens.
O Decreto nº 1.033, de 22 de maio de 1962, permitiu que as cooperativas de âmbito rural requeressem o reconhecimento como permissionárias e concessionárias de “uso exclusivo de energia elétrica”. Criou, então, a cooperativa rural como classe de consumidor, para o efeito de aplicação das tarifas.
Segundo Souto e Loureiro (1999), a partir dessa regulamentação a eletrificação rural passou a ser realizada sob a ótica de serviço público, quando prestada pelas distribuidoras, e de “uso exclusivo”, quando realizada pelo consumidor ou cooperativa, em seu próprio interesse.
No entanto, o Decreto nº 62.655, de 3 de maio de 1968, revogou o regulamento anteriormente citado, definindo eletrificação rural como sendo a execução de serviços de transmissão e distribuição destinada a consumidores localizados fora dos perímetros urbanos e suburbanos das sedes municipais e dos aglomerados populacionais com mais de 2.500 habitantes, com carga ligada de até 45 kVA. Essa determinação também estabeleceu a obrigatoriedade de permissão federal para a execução de obras de transmissão e distribuição de energia elétrica destinada para o uso privativo de consumidores rurais, não conferindo, no entanto, delegação do Poder Público18.
Segundo o regulamento, para se obter a autorização do Governo Federal deveria constar no requerimento da cooperativa, dentre outros requisitos, a concordância da distribuidora local em realizar o suprimento de energia elétrica e uma declaração de responsabilidade técnica pela manutenção e operação do sistema elétrico pela distribuidora local, caso a cooperativa não tivesse condições técnicas. Exigiam-se também as fichas cadastrais de cada um dos consumidores rurais a serem beneficiados, além de projetos e plantas, para comprovar que o atendimento seria restrito aos cooperados.
18 Segundo Álvares (1978, p. 158), o Decreto nº 62.655/68 cometeria um deslize técnico quando utiliza o termo serviços de eletrificação rural para uso privativo: “[...] se é para privativo a noção de serviço público está necessariamente ausente, e substituída pela adequada figura da autorização ou permissão”.
Na concepção de Pelegrini (2003), o regulamento restringia a atuação das cooperativas aos consumidores rurais, não permitindo o estabelecimento da abrangência de serviço público, o que limitava a expansão e exigia a comunicação prévia de cada nova ligação.
De acordo com Álvares (1978, p. 160) os sucessivos decretos oferecem a “[...] impressão de provisoriedade, pois, se antes era omissão, de 1962 a 1977 vagou-se demais, para tantos anos de procura de uma diretriz adequada”.
O incentivo à atuação das cooperativas, segundo Pelegrini (2003), é reforçado pela criação do Fundo de Eletrificação Rural das Cooperativas (FUER) e do Grupo Executivo de Eletrificação Rural das Cooperativas (GEER), em 1970, que serão discutidos no próximo item.
No entanto, a ausência de uma política adequada para o tratamento de eletrificação rural, a falta de controle sobre as cooperativas e a omissão das concessionárias de distribuição quanto à universalização dos serviços incentivaram o crescimento das cooperativas, não só à margem das distribuidoras, mas também em paralelo, “criando uma situação de competição absolutamente incompatível” (SOUTO; LOUREIRO, 1999, p. 80). Algumas cooperativas atendiam um público indistinto, cooperados que não constavam no ato de permissão e consumidores não cooperados, atuando fora da zona rural, segundo estes autores.
Para normalizar essa situação, a Lei nº 9.074/95 estabeleceu a regulamentação dos serviços prestados pelas cooperativas, visando adequá-las ao ambiente do setor elétrico em implementação a partir da década de 90.
A Resolução nº 54, de 7 de abril de 1999, da Aneel, considerando a necessidade de prevenir a ocorrência de conflitos no atendimento do mercado e de resguardar a segurança de pessoas e bens, determinou que nas áreas onde coincidissem serviços e instalações de energia elétrica, de concessionária e cooperativa de eletrificação rural, a sua expansão ficaria condicionada ao estabelecimento de prévio acordo formal, entre os dois agentes. Enquanto não fosse estabelecido o acordo referido nesse
regulamento, a expansão dos respectivos serviços e instalações ficaria condicionada ao consentimento prévio da Aneel.
Em 1999 iniciou-se um processo de regularização das cooperativas de eletrificação rural. O arcabouço legal previa a possibilidade de duas formas de regulamentação: uma como permissionária de serviço público de distribuição de energia atendendo a público indistinto, e outra como autorizada, para uso privativo de seus associados, classificada como consumidor de energia elétrica (ANEEL, 2004b).
Dessa forma, a Resolução nº 333, de 2 de dezembro de 1999, estabelecia um prazo de até noventa dias19, a ser contado a partir da publicação do regulamento, para as
cooperativas que, em 7 de julho de 1995 exploravam serviços e instalações de energia elétrica, em situação de fato ou com base em autorização ou permissão anteriormente outorgadas, solicitassem a instauração de processo administrativo, para fins de regularização.
Essa regulamentação foi revogada pela Resolução nº 12, de 11 de janeiro de 2002, pois, de acordo com Pelegrini e Fugimoto (2003), a regulamentação anterior possibilitava a autorização na área urbana. Assim, o novo normativo trata somente do processo de regularização de cooperativas de eletrificação rural, remetendo-se para outra ocasião a regulamentação dos instrumentos da permissão e autorização; estabeleceu novo prazo para a solicitação de instauração de processo administrativo e a necessidade de compatibilização das áreas concedidas às empresas distribuidoras com as de atuação de cooperativas de eletrificação rural, visando a racionalização de atuação e redução de custos para o consumidor, bem como o delineamento claro de obrigações do serviço a ser prestado.
Segundo dados da Aneel, em 2002 cerca de 490 mil associados eram atendidos por 116 cooperativas, das quais 44 se concentravam na Região Sul do Brasil, conforme demonstrado a seguir.
19
A Resolução nº 57, de 1º de março de 2000, prorrogou, até 7 de abril de 2000, o prazo estabelecido pela Resolução nº 333/99.
Tabela 1 – Consumidores atendidos por cooperativas de eletrificação rural
Número de consumidores
Estados Cooperativas
Rural Urbano Total
Rondônia 1 (*) (*) (*)
Pará 1 4.062 - 4.062
NORTE 2 4.062 - 4.062
Piauí 1 2.653 - 2.653
Ceará 1 11.473 - 11.473
Rio Grande do Norte 7 28.719 83 28.802
Paraíba 7 6.509 2 6.511 Pernambuco 11 50.055 - 50.055 Sergipe 1 3.126 - 3.126 NORDESTE 28 102.535 85 102.620 Minas Gerais 4 (*) (*) (*) Rio de Janeiro 5 13.105 11.102 24.207 São Paulo 17 35.353 6.125 41.478 SUDESTE 26 48.458 17.227 65.685 Paraná 7 7.817 350 8.167 Santa Catarina 21 55.209 59.122 114.331
Rio Grande do Sul 16 139.999 39.640 179.639
SUL 44 203.025 99.112 302.137
Mato Grosso do Sul 4 4.533 - 4.533
Mato Grosso 1 823 - 823
Goiás 11 10.174 - 10.174
CENTRO-OESTE 16 15.530 - 15.530
BRASIL 116 373.610 116.424 490.034
(*) Não fornecido
Fonte: Comitê de Revitalização (2002).