Um dos grandes desafios que se coloca às pessoas refugiadas e aos que têm a responsabilidade de zelar pela sua proteção é encontrar e alicerçar soluções concretas e sólidas respeitantes à condição de refugiado. Como já foi mencionado anteriormente, a CNUER apresentou três soluções duradouras nesse sentido: a repatriação voluntária, a reinstalação num país terceiro (ou reassentamento) e a integração local.
A repatriação voluntária consiste no regresso do refugiado ao país de origem. Para o ACNUR, esta é a solução ideal e a desejada pela maioria dos refugiados e por uma boa parte dos Estados (especialmente os desenvolvidos). Estes Estados incentivam a repatriação voluntária para quase todas as situações de refúgio50, contudo, só ocorrerá se
o país de origem oferecer garantias de segurança e dignidade para o retorno e reconstrução de vidas, assegurando estruturas materiais, políticas e sociais que acautelem a sua reintegração. Neste contexto, a repatriação voluntária carece também de amparo contínuo por parte da comunidade internacional, sobretudo na fase do pós-conflito, pelo que se impõe uma abordagem mais ampla da situação das diferentes pessoas.
Quando regressar não é opção, a reinstalação num país terceiro e a integração local afiguram-se como as soluções possíveis, embora menos almejadas, quer pelo facto dos refugiados, por norma, preferirem o regresso à terra de origem, quer pelo desafio e complexidade que representam nos países de acolhimento.
O ACNUR define reinstalação como a “seleção e transferência de refugiados de um país onde pediu proteção para um terceiro que aceitou acolhê-los – como refugiados – com estatuto permanente de refugiado” (UNHCR, 2012b: 1). No domínio da UE51, a
reinstalação contende a transferência do primeiro EM para outro, no qual seja permitido residir com o estatuto de refugiado ou outro que garanta os mesmos direitos e benefícios. Assim, a reinstalação remete para a possibilidade de um país terceiro acolher os refugiados, de forma voluntária, e garantir-lhes proteção jurídica e física, designadamente o acesso a direitos civis, políticos, económicos, sociais e culturais, talqualmente aos seus cidadãos nacionais, bem como a oportunidade de se naturalizarem como cidadãos desse país. Afigura-se como a solução mais adequada quando determinadas pessoas não podem permanecer no primeiro país de refúgio por falta de vontade, dificuldade ou
50 Essa abordagem tem-se mostrado bastante problemática, uma vez que este tipo de operações tem sido conduzido
contra a vontade dos refugiados e, por vezes, com o país de origem ainda sem condições de garantir a proteção desejada.
51 Para fortalecer a solidariedade com países (terceiros) marcados por grandes fluxos de refugiados, a UE adotou, em
setembro de 2009, o Programa Conjunto de Reinstalação da UE, com o objetivo de incentivar os Estados-Membros a receberem refugiados que tentaram obter proteção internacional em países terceiros, atribuindo-lhes o estatuto de refugiado ou outro que conceda iguais direitos e benefícios. Portugal admite refugiados reinstalados desde 2007, tendo estabelecido uma quota anual de trinta refugiados reinstalados por ano até à atual crise.
impossibilidade em integrar-se, por incapacidade desse país conceder proteção, ou pelo facto do agente perseguidor ser capaz de cruzar a fronteira (CARNEIRO, 2012). Nesse
sentido, a reinstalação é um instrumento de proteção internacional que tende a garantir uma solução duradoura para os refugiados cujos direitos fundamentais também se encontram ameaçados nos países onde intentaram obter asilo (UNHCR, 2012b). Porém, a sua eficácia é por vezes diminuída quando o primeiro país de acolhimento se situa muito próximo do país de origem, tornando-se, por isso, o destino de grandes vagas de refugiados que abduzem completamente a sua capacidade de resposta e de integração dessas pessoas52.
A integração local, a última solução duradoura, caracteriza-se pela “plena inserção social, económica e cultural no país de refúgio, além do respeito pelos direitos. Um refugiado está integrado quando tem residência permanente ou cidadania no país de refúgio, podendo aceder às políticas públicas disponíveis ao cidadão deste país” (ACNUR, 2013: 14). Esta solução duradoura cumpre-se no próprio país de asilo e qualifica-se como um processo complexo e gradual, por interrelacionar as dimensões jurídica ou legal, económica, social e cultural.
Apesar da integração dos refugiados nas comunidades locais manifestar-se como uma das soluções mais estáveis para o problema, a noção de integração não encerra uma definição reconhecida por todos e exibe variações de país para país e com a passagem do tempo (ECRE, 2002). SMITH, STUART e DA LOMBA (2010) consideram que tal se deve ao facto do tema da integração de refugiados ser ainda pouco explorado na literatura especializada. SegundoCASTLES et al. (2002), o debate conceptual em torno da integração
e dos fatores que devem ser ponderados para aferi-la é um terreno consideravelmente fecundo, ensejando diversas definições e abordagens teóricas e metodológicas entre vários estudiosos do fenómeno. A integração local dos refugiados, como solução duradoura, apresenta-se como um fenómeno muito mais amplo e complexo, dialético e multidimensional do que se presume logo à partida. São várias e diversificadas as dificuldades que surgem neste contexto, tanto em termos funcionais, como políticos e de interação social e cultural.
Não obstante a importância e o resultado prático das três soluções duradouras apresentadas para resolver a curto e longo prazo os problemas dos refugiados, a verdade é que as mesmas se mostram cada vez mais insuficientes para responder ao crescente número de pessoas que carecem de assistência e proteção, revelando-se necessário outras soluções que as garantam. Perante tal incapacidade, a opção é recorrer a soluções
temporárias que se estendem para lá do desejável e que imbricam, na maior parte das vezes, em condições de grande precariedade.
Os campos de refugiados são a solução mais comummente adotada e uma tendência sempre atual. Estes campos caracterizam-se por serem assentamentos humanos em locais delimitados, de estrutura muito básica e provisória, onde coexistem pessoas que se viram obrigadas a deixar o seu país de origem por causa de guerras, conflitos armados, perseguições ou desastres ambientais (ADRIANA, 2009). De acordo com SANTOS(2014: 15), atualmente, esta solução constitui “o método mais rápido e preferencial
para acolher o deslocamento massivo de pessoas deslocadas internas e de refugiados em caso de emergência”, exibindo uma transitoriedade cada vez mais permanente. Por norma, estes campos são erguidos no país ou região do conflito, nas suas fronteiras ou num país vizinho e caracterizam-se, hoje, por serem autênticas cidades temporárias, com zonas de comércio, hospitais, escolas e até ruas com denominação própria (NRC, 2008 e GERECHMANN, 2015).
O número de pessoas53 que os preenchem tem aumentado extraordinariamente nos
últimos anos, por se mostrarem como o derradeiro recurso na busca de proteção e abrigo (SANTOS, 2014). O ACNUR é o órgão da ONU responsável por definir e gerir estes locais
de refúgio, bem como decidir quais as pessoas que carecem de proteção e assistência nesses campos (ADRIANA, 2009), até que uma solução duradoura possa ser encontrada.
Com um caráter provisório demasiado longo, as pessoas que por lá se veem ano após ano acabam por cair em realidades sociais muito sensíveis que põem em causa a proteção que lhes foi prometida, quer por falta de condições sanitárias, quer por problemas de segurança dentro das próprias instalações (SANTOS, 2014). Acresce o facto de alguns
dos direitos das pessoas lá instaladas serem restringidos, como a liberdade de circulação, a escolha do local de residência, ou o exercício de atividades remuneradas (UNHCR, 2009). Para além destes problemas, os custos de manutenção e conservação dos campos são deveras elevados, sendo suportados, essencialmente, pelo ACNUR, por organizações doadoras e pelos Estados que acolhem os refugiados.
BETTS (2014) defende que, perante o incremento de pessoas refugiadas que se tem
verificado nos últimos anos e que se acham numa situação de refúgio prolongando nestes locais, é importante inovar nas soluções duradouras para que se edifique uma resposta mais efetiva e sustentável aos seus problemas. Nesta senda, em 2012, o ACNUR, conjuntamente com a Universidade de Stanford, desenvolveu um projeto com o objetivo de reconsiderar o processo de conceção dos campos de refugiados e facilitar a transição
53 Segundo o UNHCR Global Trends 2014, a que já aludimos, dos cerca de 59,5 milhões de pessoas deslocadas no
final de 2014 por todo o mundo, não se sabe ao certo quantos (sobre)vivem nos mais de 100 campos de refugiados que existem atualmente.
destes com o tempo. Sobre este propósito, CUÉLLAR e SURENDA (2014) acrescentam que o
que se pretende é a criação de um modelo idêntico a uma aldeia que possibilite a comunicação e interação com as comunidades vizinhas, através da partilha de serviços como escolas, hospitais e mercados. Este desiderato possibilitará aos deslocados uma maior independência em relação aos apoios externos (SANTOS, 2014) e poderá dar uma resposta eficaz a uma população cinzenta de cidadãos de segunda classe (RAWLENCE,
2015) que surgiu e que tem aumentado.
Contudo, e apesar dos campos merecerem toda a atenção da comunidade internacional, tem-se ignorado, em grande parte, a situação daqueles refugiados que encontraram o caminho para as áreas urbanas54, onde as oportunidades afluem bem mais
frequentemente e, por isso, se tornaram refugiados urbanos55. Um refugiado urbano é uma
pessoa que decidiu ou foi obrigada, por determinadas razões, a estabelecer-se numa área urbana no país de acolhimento, em vez fixar-se num campo de refugiados. Aliás, parece haver um consenso entre vários autores56 de que a instalação de refugiados em campos
não é de todo desejável, pelo que o estabelecimento e a integração local em áreas urbanas, assim como o fomento à criação de meios próprios de subsistência afiguram-se como soluções mais adequadas que garantem a proteção desejada.
Segundo GUTERRES (2010), vivem hoje mais refugiados nas cidades do que nos
campos. De acordo com UNHCR Global Trends 2014, mais de metade da população refugiada sob mandato do ACNUR encontra-se em áreas urbanas (cerca de 60 %), dispersos por entre a população local e outros imigrantes, o que dificulta a sua identificação e, consequentemente, o direcionamento eficaz de políticas de proteção. FABÓS e KIBREAB (2007) reparam que, apesar da pluralidade de oportunidades existentes
no ambiente citadino, os refugiados urbanos suportam frequentemente outras dificuldades que põem em causa a sua proteção. Os problemas podem começar, desde logo, pelas reações xenófobas e segregadoras da comunidade local, que degeneram, não raras vezes em atos violentos contra os refugiados. A falta de documentos válidos é também um problema recorrente, o que condiciona a liberdade e as próprias oportunidades de integração daqueles. Perante a sua vulnerabilidade, é frequente serem vítimas de exploração e mesmo de escravatura, ou então, caem em ardis e desaparecem, amarrados nas malhas das redes de tráfico de seres humanos. Ademais, na maior parte dos casos, as
54 De acordo com o ACNUR, entende-se como área urbana uma área edificada que acomoda um grande número de
pessoas, que vivem próximo umas das outras e que se sustentam através de empregos formais ou informais, bem como através do fornecimento de bens ou serviços (UNHCR, 2014).
55 O conceito de refugiado urbano não se encontra abrangido pela definição de refugiado consagrada na CNUER. 56 CHAMBERS (1979), HANSEN E OLIVER-SMITH (1982), HARRELL-BOND (1986), VAN DAMME (1995), BLACK (1998),
CRISP E JACOBSEN (1998), BAKEWELL (2000), HOVIL (2007) são alguns dos autores que rejeitam a instalação dos
condições de vida e salubridade são péssimas, com os refugiados a serem obrigados a viver em bairros pobres, sobrelotados e com problemas de criminalidade.
Atento a esta realidade, o ACNUR desenvolveu, em 1997, o UNHCR Comprehensive Policy on Urban Refugees, que visava, essencialmente, abonar a proteção dos refugiados, e assegurar o acesso à assistência e aos recursos disponíveis. Já em 2009, com um número de refugiados urbanos significativamente superior, a agência reformulou a estratégia anterior e criou o UNHCR Policy on Refugee Protection and Solutions in Urban Areas, de forma a garantir a salvaguarda dos direitos dos refugiados urbanos nas cidades e assegurar a existência de espaços dentro destas para receber os refugiados e as organizações e entidades que lhes prestam assistência (GUTERRES, 2010). Segundo este
documento, à semelhança de qualquer outro refugiado, os refugiados urbanos têm o direito à proteção e a soluções adequadas à sua situação, e devem ser capazes de exercer em todos os momentos os direitos previstos na CNUER e nos demais instrumentos legais. Nesse sentido, o ACNUR tem procurado encorajar os governos dos países de acolhimento a aderir e a respeitar esses instrumentos e a adotar e implementar legislação interna apropriada a esta problemática. Da mesma maneira, tem havido um esforço considerável por parte Alto-Comissariado para assegurar aos refugiados o acesso ao sistema judicial, sem que haja qualquer tipo de discriminação no seu tratamento. Para que estes propósitos possam ser alcançados foi necessário definir um conjunto de estratégias a implementar nas cidades (SANTOS, 2014). Estas estratégias mostram-se pela: materialização de instalações de receção aos refugiados, onde estes se possam dirigir para informar a sua situação; emissão de documentos legais que lhes garanta uma liberdade plena; determinação e verificação da condição de refugiado; manutenção da segurança e garantia a serviços de saúde e de educação; e promoção de soluções duradouras (UNHCR, 2012a).
Para ZETTER e DEIKUN (2010) estamos perante uma nova abordagem a este tipo de
refugiados, optando-se, agora, pela valorização dos seus direitos, a sua legalização e a sua autossuficiência.