Emisyon ticareti, her ne kadar kısa bir süredir kullanımda olsa da, karbon vergilerine alternatif bir teori olarak ortaya atılışı, Kyoto Protokolü esneklik mekanizmalarından biri olarak emisyon azaltıcı araçlardan biri haline gelişiyle
42
uzunca bir süredir bilim insanlarının üzerinde tartıştığı ve geliştirmek adına çalışmalar yaptığı bir konudur.
5.1. EMİSYON TİCARETİNİN TARİHSEL GELİŞİMİ
Emisyon ticareti, atmosfere salınan zararlı gazları kontrol altında tutma ihtiyacını piyasa mekanizmasından yararlanarak karşılamayı amaçlamaktadır. Temel konsept, tesisler için toplam emisyon miktarının belirlenmesi (genellikle ekonomideki bütün sektörlerde), verilecek emisyon izinlerinin bu toplamla orantılı olması, ve üretimleri için uygun emisyon miktarına ulaşmayı isteyen aktörler arasında ticaretinin yapılmasına izin verilmesine dayalıdır. Ekonomik teoriye göre, bu optimal emisyon dağılımını sağlayacaktır; çünkü, emisyon izinleri için en çok ödemeyi yapmaya razı olanlar aynı zamanda emisyon azaltılmasının yüksek maliyetiyle yüz yüze gelenler olacaklardır. Emisyon azaltımının fırsat sağladığı diğerleri, izin satın almaktan ziyade bu fırsattan istifade etmeyi tercih edeceklerdir. Emisyon ticareti, politik olarak belirlenen emisyon seviyesi ne olursa olsun, bunu en etkin şekilde ve topluma olan maliyetini çok düşük tutarak başarabileceğini vaat etmektedir. Emisyon ticaret sisteminin gelişimi tarihsel olarak şu şekilde kısımlara ayrılabilir; fikir aşaması, kuralların ispatı, prototip ve kuruluş aşamaları rejimi (Masca, 2009: 11).
İlke olarak, satılabilir izinler çevre vergileriyle aynı sonuçları vermektedir. Vergiler, fiyatı (vergi) belirleyip miktar (emisyon seviyesi) ayarlamasını kirletene bırakırken, satılabilir izin sistemi miktar (emisyon kotası) ve fiyatı (izin bedeli) belirleyip ayarlamaları izinlerin arz ve talebine göre belirlemektedir. Uygulamada, sistemlerin birbirlerine karşı üstünlükleriyle ilgili pek çok görüş vardır.
Satılabilir izinlerin temel ilkeleri oldukça basittir. İlk olarak emisyon izinleri için ortalama bir kota belirlenir. Sera gazları için, ekonomideki farklı sektörler arasında dağılımı sağlayacak, ulusal hedefleri temel alan bir kota olabilmektedir. Her sektör için ayrılan kota firmalar ve ekonomik aktörler arasında paylaştırılır. Dağılım mekanizması çok çeşitli olmasına karşın genellikle iki şekilde uygulanmaktadır: açık arttırma, kirletenlerin emisyon izinleri için fiyat teklifinde bulunması temeline dayanır, grandfathering denen yol da ise kotalar ücret alınmadan geçmişteki mevcut
43
emisyonlarına göre dağıtılmaktadır. Grandfathering’ in temel eksikliği geçmişte en çok kirletenlerin izin dağıtımında en fazla ödüllendirilmesidir ve ayrıca tabiatı gereği bürokratiktir (The Royal Society, 2002: 3).
Emisyon ticareti, iki farklı akımdan ortaya çıkmıştır, bunlardan biri bilimsel, diğeri ise Amerika’daki temiz hava yönetmeliği uygulamasıdır. Bilimsel akım yeni geliştirilen satılabilir kirletme hakkı konseptine dayanmaktadır. Uygulamalar ise esnek düzenlemelerin Amerika Çevresel Koruma Ajansı (EPA) tarafından iyileştirilmesi ile ortaya çıkmıştır.
Bilimsel yol 1960 ve 1970’ler boyunca ekonomik teoride meydana gelen yenilikler ile birlikte gelişme göstermiştir. Aracın teorik gelişimine Coase (1960), Dales (1968), Montgomery (1972) katkıda bulunmuştur. Kontrol ve vergilere alternatif olarak satılabilir izinlerin konseptleştirilmesiyle, emisyon piyasaları çevre kirliliğinin kontrolü için bir seçenek haline gelmiştir. Ekonomi teorisyenleri arasında izinlerin artıları ve eksileri üzerine şiddetli tartışmalar yaşandıktan sonra, ekonomik modellerde kendine yer bulmaya başlaması vergiler karşısındaki üstünlüğünün teorik kanıtı olmuştur (Masca, 2009: 11).
Satılabilir izinler, bütün emisyonları vergilendirmek yerine izinlere bağlamayı önermektedir. Sadece sınırlı sayıda izin kullanılabilir olacaktır. Bu nedenle emisyon kontrolü çok maliyetli olanlar izin satın alacak, kontrol maliyetinin düşük olduğu taraflar ise emisyonlarını azaltacaklardır. Her piyasa mekanizması biçiminin kendine göre avantaj ve dezavantajları olacağı kesindir. Hangi biçimin neden kullanıldığını anlamak için piyasa mekanizmasını tarihsel bağlam içinde incelemek gerekmektedir (Meidinger, 1985, 449).
1950’lerin sonlarında ekonomistler ve politika uygulayıcıları kirliliği kontrol altına alma politikalarının yürütülmesi hususunda hemfikirdiler. Ancak uygulamanın nasıl yapılacağı konusunda görüş ayrılıkları bulunmaktaydı. Bu dönemde ekonomistlerin konuyla ilgili fikirleri Pigou’nun görüşlerine dayanıyordu ve Pigou çevre kirliliği gibi bir dışsallıkla karşılaşıldığında en uygun çözümün emisyonların birim başına vergilendirilmesi olacağını söylüyordu. Vergi oranlarının, son birim kirliliğin neden olduğu marjinal dışsal toplumsal zarara göre eşit bir dağılımı sağlanmalıdır. Bu emisyon vergisi oranlarıyla karşılaşan firmalar dışsallığı
44
içselleştirecektir. Kendi maliyetlerini minimize ederek toplumun katlanmak zorunda kaldığı maliyetlerin de eşzamanlı olarak azalmasına yardımcı olacaklardır. Bu görüşe göre rasyonel bir kirlilik kontrolü politikasının kirliliği fiyatlandırması gerekmektedir. Diğer yandan politika yapıcıları kirlilik kontrolünün bir dizi yasal düzenlemeye dayandırılmasını ve emisyon tavanı uygulamasının hayata geçirilmesini savunmaktadırlar. Bu dönemde politika yapıcıların miktar tabanlı politikaları ile ekonomistlerin fiyat tabanlı politikaları arasındaki çekişme beraberlikle sonuçlanmıştır (Tietenberg, 2008: 1-2).
1960’da Coase ve 1968 yılında Dales tarafında emisyon ticaretinin temel faydaları ortaya konulduktan sonra, son yirmi yıldır hava kirliliğini ve diğer kirletici faktörleri kontrol altında tutmak için kullanılan bir politika aracına dönüşmüştür. Emisyon ticaretinin popülerliğinin geleneksel kumanda ve kontrol metodunun önüne geçmesinin en önemli nedeni, emisyon azaltımlarını düşük maliyetle gerçekleştirmedeki başarısıdır. Yapılan tahminlerde, emisyon ticareti uygulamasının maliyetlerde % 50’ye varan bir düşüş sağlayacağı ortaya konmaktadır (Esuola, 2006: 28).
5.2. EMİSYON TİCARETİNİN TEORİK İÇERİĞİ
Endüstriyel kirliliğin önüne geçmede kullanılabilecek olası çözümlerden biri de kirletme hakkının satılabilir bir meta haline getirilmesidir. Kenneth Arrow, dışsallığın içselleştirilmesi amacıyla metanın kapsamının genişletilmesi için genel denge modelinden yararlanmıştır.
1972 yılında Montgomery’nin yayınladığı sonuçlar 1960’da Coase tarafından yayınlanan sonuçlarla benzerlik göstermekte olup, başlangıçta emisyon izinlerinin dağılımının, emisyon piyasasında karşılaşılan koşulların sabit olduğu durumlarda, firmaların emisyon seviyesi tercihleriyle ilgili olmadığını göstermektedir. Ayrıca bu çalışmalar emisyon vektörü ve gölge fiyatların emisyon hedeflerini tutturmak yoluyla toplumsal maliyeti minimize ettiğini ve bunun yanında rekabetçi denge durumunda da aynı sonuçları sağladığını ispat etmiştir. Montgomery’nin bu çalışması göstermiştir ki firmaların optimal emisyon seviyesi tercihleri, firmanın üretim maliyetlerinin, izinlerin fiyatlarının, kirlilik indirimi maliyetlerinin ve firmaların
45
üretim sonucu belirledikleri fiyatların bir fonksiyonudur. Montgomery’nin sonuçları bazı varsayımların gerçekleşmesi koşuluyla doğru kabul edilebilmektedir. Bunlar; işlem maliyetlerinin sıfır olması, izin ve üretim piyasalarında tam rekabetin var olması, kar maksimizasyonunun hedefleniyor olması ve firmaların indirim maliyetleri ve izin fiyatları hakkında tam bilgiye sahip olmasıdır (Fowlie, 2006: 91- 92).
Coase, bu düzenlemelerde verilen hakların daha şeffaf ve devredilebilir hale getirilmesinin sistemin gelişmesine yardımcı olacağını iddia etmektedir. Bu modelde hükümetin rolü, standartları oluşturmak ve hakların dağıtımını sağladıktan sonra geride durup zaman içinde kirletme haklarının nerede ve nasıl kullanılacağını piyasaya bırakmaktır. Coase’nin bu görüşleri göstermektedir ki bu durum mülkiyet haklarının kullanım değerinin yükselmesine neden olacaktır. Örneğin; yeni bir firma mal üretmek için piyasaya girmek istemekte ve yaratacağı kirlilik için kirletme hakkı satın almaya ihtiyaç duymaktadır. Piyasada emisyon haklarının tamamen dağıtıldığı varsayımı altında yeni giriş yapan firmanın piyasada mevcut olan firmalardan hak satın alması gerekmektedir. Bunu gerçekleştirebilmek için mevcut firmalara kirletme haklarını satmaları konusunda ikna olabilecekleri kadar yüksek bir fiyat önermeleri gerekmektedir. Kirletme hakkı satıcısı konumunda olan firma üretimini düşürmek, verimliliği arttırmak ya da piyasayı tamamen terk etmek zorundadır. Satışa ikna etmek için yüksek fiyat teklifinde bulunan yeni giriş yapan firma, mevcut firmadan daha fazla kar getirecek konumda olmalıdır. Bu durum bizi, en fazla ödemeyi yapan sektörlerin ayakta kalacağı, en yüksek değerli işletmelerin üretime devam edeceği bir geleceğe götürmektedir (Brohe, Eyre & Howarth, 2009: 26).
Standart teoriye göre, yönetim ve denetleme maliyetleri aşırı değildir ve iki nedenden ötürü olabildiğince çok firma izin sisteminin içine alınmalıdır. Bunlardan ilki, firmalar arası indirim maliyeti farklılıklarından fayda sağlamak için çok sayıda katılımcı gerekmesidir. İkinci neden ise, izin piyasasındaki piyasa gücü riskini azaltmasıdır. Piyasa gücü, katılımcıların monopolcü satıcı ya da monopsoncu alıcı gibi stratejik bir şekilde fiyatları manipüle etmesidir. Bu davranışın iki türlü hasara neden olan sonuçları olmaktadır. İlk sonuç, işlem düzeyinde görülen düşüş ve sistemin maliyet – verimlilik dengesindeki bozulmadır. İkinci sonuç ise, Misiolek ve
46
Elder tarafından 1989 yılında ortaya konan, izin ve mal piyasalarında bazı firmaların piyasaya girişleri engellemesi ya da mevcut firmaları piyasa dışına itmeye çalışmasıdır (Boemare & Quirion, 2002: 2).
Bu beklenen sonuçlar emisyon ticareti ile ilgili kaygıları da beraberinde getirmektedir. Bu kaygıların başında emisyon ticaretinin, indirim maliyeti oldukça düşük olan firma, ülke ve sektörleri kirlilik kontrolünü tamamen ele geçirme yönünde teşvik edeceği gelmektedir. Teoride, indirim maliyeti yüksek olan firma, ülke ve sektörlerin ucuz indirim satın alması marjinal indirim maliyeti tüm firma, ülke ve sektörler için eşit oluncaya kadar devam etmeli ve sonlandırılmalıdır.
Şekil.11 Emisyon Ticaretinin Ekonomik Faydaları
Kaynak: Carbon Markets, 2009
Grafikte, her firma, sektör ya da ülke A’ nın kirlilik kontrolü için eklenen her bir birim indirimin maliyeti A ülkesi için marjinal indirim maliyeti (MACA) ile gösterilmiştir ve aynıları B firması için de geçerlidir. MACB eğrisinin MACA eğrisinin sağında kalıyor olması B firması için indirim maliyetlerinin daha düşük olduğunu göstermektedir. Düzenlemeleri yapanlar tarafından belirlenen ve firmalar için belirlenen toplam emisyon izni (Emisyon Tavanı) Q* ile gösterilmektedir. Q*
47
seviyesinde ticaret olmaksızın verilen emisyon izinleri kullanıldığında her firma (ülke), MAC eğrileri üstünde 1 birimlik değişikliğe denk gelecek bir emisyon indirimi yaparlar. Bu durumda eklenen her bir birim indirim firma A’ ya PA1 kadar maliyet yüklerken firma B çok daha düşük bir düzey olan PB1 kadar maliyete katlanmaktadır. Burada Coaseci çözüm yollarına başvurmak bizi emisyon ticaretine yönlendirecektir. Firma B, yapacağı fazladan bir indirimin Firma A’ nın yapacağı indirimden çok daha az bir maliyete neden olacağını fark etmektedir. Daha sonra Firma A emisyonunu arttırmak için izin satın alarak QA seviyesinden QAT seviyesine düşerken, B firması izin satabilmek için emisyon indiriminde artış yaptığından QB seviyesinden QBT seviyesine çıkar ve böylelikle Q*’ da bir değişim gözlenmez. Bu noktadan sonra Firma A, B firmasından hak satın almakla kendi başına indirim yapmak arasında fark kalmayana kadar QB’ den QBT seviyesine inecek şekilde emisyon indirimi yapar. Bu durum gerçekleştiğinde firma A ve B için marjinal indirim maliyeti (MAC) P* seviyesinde eşitlenir. Toplumsal fayda sağlanması için yapılan bu emisyon indirimlerinin en etkin kirleten tarafından, en düşük maliyetle devam ettirilmesi gerekmektedir. Grafikte toplumsal fayda taralı alanlarla gösterilmiştir. QBT ve QAT noktalarında her iki firma için de ticareti gerektiren bir koşul yoktur ve model dengededir (Brohe, Eyre & Howarth, 2009: 27-28).
Emisyon ticareti gibi piyasa tabanlı bir modelin yanında, ülkeler, yasalar ve doğrudan ve dolaylı vergiler gibi kumanda ve kontrol uygulamalarıyla da emisyon indirimi sağlayabilirler. Bu uygulamaların ülkelere olan maliyetlerindeki farklılıklar, yine ülkelerin marjinal indirim maliyetlerindeki farlılıklardan kaynaklanmaktadır. Uluslar arası emisyon ticareti piyasaları tamamen bu marjinal indirim maliyeti farklılıkları üzerine kurulmuştur.
48 Şekil.12 Emisyon Ticareti Kazançları
P P MAC ($/Unit) MAC ($/Unit) Rreq R* R R* Rreq R 1 2 3 a b c FRANCE NORWAY MACf MACn Kaynak: Masca, 2009
Emisyon ticaretinden sağlanan kazançları şu örnekle açıklayabiliriz. Fransa ve Norveç gibi iki Avrupa ülkesini ele alalım. Her iki ülkede gerekli miktarda emisyonu kendileri azaltma yoluna gidebilir ya da piyasada alım satımını yapmayı tercih edebilirler. Bu örnekte Fransa’nın CO2 indirimini Norveç’ den çok daha az maliyetle yaptığını varsayalım. (MACN > MACF) Norveç’ in MAC eğrisinin Fransa’ nın eğrisinden daha dik olduğu ve RReq’ in toplam emisyonu gösterdiği durumda ülkelerden birinin emisyonunu azaltması gerekmektedir. Fakat RReq düzeyinde Fransa’ nın MAC eğrisi CO2’ nin piyasa fiyatı olan P ile kesişmemektedir. Bu nedenle CO2 izinlerine piyasa fiyatından ödeme yaptığında Fransa’ nın kar elde etmek için gerekenden daha fazla emisyon indirimine gitmesi gerekmektedir. Norveç’ in MAC eğrisi ise CO2 piyasa fiyatıyla kesiştiğinden Norveç daha az emisyon indirimi yaparak maliyetlerini azaltabilmektedir.
Bu örnekte Norveç MACN eğrisi P noktasıyla (R* düzeyinde) kesişene kadar emisyonunu azaltabilir, ancak bu miktar Norveç için gerekli olan toplam indirim oranının küçük bir kısmını oluşturacaktır. Bu nedenle Fransa’ dan P fiyatından emisyon kredisi almak zorunda kalacaktır. Böylelikle Norveç’ in kendi azalttığı emisyon ve piyasadan satın aldığı krediler toplanacak ve Norveç’ in azaltması gereken toplam miktarına eklenecektir. Grafikteki abc üçgeni ticaret kazancını göstermektedir. RReq 1 2 R* alanı toplam hasılatı, RReq 3 2 R* alanı toplam azaltma maliyetini, 1 2 3 üçgeni ise Fransa’ nın ticaret kazancını göstermektedir (Masca, 2009: 14-15).
49