Segundo Viscusi et al. (2005), o principal trabalho que impulsionou o desenvolvimento da Teoria Econômica da Regulação foi o trabalho do ganhador do prêmio Nobel, George Stigler, intitulado: The Theory of Economic Regulation (Stigler, 1971). Stigler buscava desenvolver uma teoria que ajudasse a responder as seguintes perguntas: a) Quem receberá o benefício da regulação ou quem arcará com o ônus da regulação? b) qual a forma que a regulação tomará? c) quais os efeitos da regulação sobre a alocação de recursos?
Para responder essas perguntas, Stigler utilizou a teoria econômica pra estudar o comportamento político do ambiente estadunidense e questionar os pressupostos teóricos que consideravam a eficiência e o comportamento altruísta dos reguladores no combate às falhas de mercado preconizado pela teoria do interesse público, adotando a noção de que os indivíduos procuram promover seus próprios interesses e o fazem de forma racional (Posner, 1974).
Stigler (1971) partiu de duas premissas derivadas de suas observações sobre o ambiente regulatório estadunidense: (1) de que o principal ativo controlado pelo ente regulador é o poder de coerção e que qualquer grupo que controlar este poder pode aumentar o seu próprio bem- estar e (2) e que o regulador, como todo agente racional, busca sempre a maximização do seu bem-estar, por meio de um maior apoio político. Estas duas assunções resultaram na hipótese principal de sua teoria de que a regulação surge em resposta às demandas de grupos de interesses (as indústrias reguladas) que agem sempre na busca de maximizar a sua utilidade.
Assim, Stigler (1971) identificou quatro principais formas regulatórias demandadas por uma indústria (ou classes profissionais) aos reguladores: 1) subvenção direta em dinheiro, e que será demandada somente se a indústria conseguir limitar o número de participantes do mercado e impedir a dissipação do recurso entre um grande número de demandantes; 2) controle de acesso de novos concorrentes, recurso que será utilizado sempre que a indústria tiver poder político suficiente sobre o regulado; 3) limitação de produtos substitutos ou complementares aos produzidos pela indústria, essa é uma política muito difícil, tendo em vista a dificuldade de comparar produtos com preços e qualidade diferentes; 4) fixação de preços, mesmo empresas que tenham obtido o controle de acesso, buscarão também o controle de preço como forma de alcançar uma maior rentabilidade.
Stigler (1971) argumenta que a busca de benefícios pela indústria, aliada à necessidade dos reguladores por dinheiro e apoio político criam um mercado de negociação de regulação nos mesmos moldes do mercado de produtos e serviços tradicionais, com uma oferta e uma demanda por regulamentos.
Assim, pelo lado da oferta, os custos de organização e disputas eleitorais de políticos que controlam as agências reguladoras devem ser cobertos, ou pelo dinheiro de apoiadores ou pelo emprego de aliados nos serviços públicos obtidos após a eleição. Para isso, o apoio político e financeiro é essencial e constitui, para o autor, a função utilidade do regulador.
Por outro lado, do ponto de vista da demanda, a indústria que se beneficiará da regulação tem custos de informação e mobilização e deve se organizar para obter informações, levantar contribuições e conter o efeito dos free-riders. Assim, Stigler (1971) argumenta que grandes firmas e que constituam grupos mais homogêneos conseguem se mobilizar mais facilmente, evitando os problemas dos caroneiros na distribuição dos custos e dos benefícios. Para Stigler (1971), por este mesmo motivo, os consumidores que compõem um grupo bem maior e mais heterogêneo enfrentam dificuldades mais acentuadas de mobilização do que as indústrias e consequentemente a regulação beneficiaria estes últimos, mais eficazes em obter a coalizão necessária para pressionar por seus interesses.
Posner (1974) fez a contextualização dos argumentos de Stigler e contrastou suas predições com observações empíricas colhidas de mercados regulados nos Estados Unidos, comparando as análises produzidas pela teoria dos grupos de interesse com as derivadas das teorias do interesse público e de versões menos desenvolvidas da teoria da captura. Para ele, a teoria do interesse público ou teoria econômica da regulação tem superioridade analítica quando comparada com as outras abordagens. Isso ocorre a partir de duas considerações básicas: 1) a regulação, assim como qualquer bem econômico, é alocada de acordo com as leis de oferta e procura e como tal pode-se esperar que a regulação seja mais fornecida para aqueles que mais a valorizarem; 2) a teoria de cartéis pode ser utilizada para analisar as curvas de ofertas e de demanda.
Posner (1974) sustenta que a regulação tem maior possibilidade de ocorrer em ambientes onde a formação de cartéis privados seja mais custosa a ponto de se tornar inviável, do que em mercados onde haveria maiores incentivos à cartelização como é o caso daqueles com alta
concentração e demanda menos elástica. Ambientes mais propensos ao surgimento de cartéis já possuem incentivos privados e a demanda por regulação não será tão necessária.
Mas o autor também comenta que o refinamento da teoria ainda não permite predizer com certeza em quais mercados específicos a regulação ocorrerá. Isso acontece, segundo ele, pois a teoria não prevê qual o número de membros que maximiza a probabilidade de regulação.
Adicionalmente, Posner (1974) observa que o argumento de Stigler (1971) de que pequenos grupos de grandes empresas terão maiores benefícios da coalizão para pressionar por regulação pelo fato de conseguirem conter, com menor custo, a ação dos free-riders, esbarra na hipótese de essas firmas optarem pelo conluio privado ao invés da coalizão.
Para Posner (1974), a teoria dos grupos de interesses na forma proposta por Stigler (1971), apesar de promissora e de melhor poder preditivo que as demais, carece de maior desenvolvimento analítico para ter mais robustez ao explicar a existência da regulação.
Apesar das diferenças na maneira de analisar a regulação, a tese central da abordagem original de Stigler (1971, p.3) de que “como regra, a regulação é adquirida pela indústria, além de elaborada e operada fundamentalmente em seu benefício”44 é essencialmente a mesma da teoria da captura.