Valemo-nos mais uma vez das palavras de Édis Milaré (2004, p. 427-428) sobre o tema, tendo em vista sua dedicação à análise do Decreto Federal nº 4.297/2002, que foi ainda
39 Artigo 15
40 Artigo 6, §§ 2º e 3º 41 Artigo 16
tão pouco explorado pela doutrina. Segundo este autor, causam estranheza os seguintes aspectos de referida norma:
(i) Ele se apresenta como que desgarrado da legislação geral sobre o assunto ± embora se refira a ela muito genericamente -, sem estabelecer elos necessários para uma gestão ambiental integrada e integradora. Não obstante R DUW VH UHIHULU DR REMHWLYR JHUDO GH RUJDQL]DU ³GH IRUPD YLQFXODGD DV GHFLV}HVGRVDJHQWHVS~EOLFRVHSULYDGRV´TXHSRVVDPLQWHUIHULUQRSURFHVVR essa articulação poderia ter sido melhor explicitada para facilitar a sua aplicação.
(ii) A legislação preocupa-se habitualmente em mencionar os atores sociais e agentes ambientais incumbidos da sua implementação, definindo-lhes atribuições e competências, direitos e deveres. Já se sabe, de sobejo, que o CONAMA43 é o órgão superior do SISNAMA44, o Ministério do Meio Ambiente é seu órgão central; que o IBAMA45 tem atribuições de alcance nacional e posição privilegiada no SISNAMA; e os órgãos estaduais de meio ambiente são seccionais do Sistema. No caso, o Ministério do Meio Ambiente e o IBAMA não são sequer mencionados, embora o Ministério do Meio Ambiente seja signatário o decreto. Em que área governamental se situam os coordenadores e executores do ZEE?
(iii) O zoneamento ambiental, seus conceitos e práticas exaurem-se no Zoneamento Ecológico-Econômico ± ZEE, que surge como instituto sem raízes nem conexões.
LY 3RUILPR'HF HPVHXDUW IL[DR³SUD]RPtQLPRGHGH] DQRV GH FRQFOXVmR GR =((´ SDUD VH SURFHGHU D TXDOTXHUPRGLILFDomR 2UD esse tempo parece ser excessivo para que se possa introduzir as revisões necessárias.
Destarte, ao menos as falhas acima apontadas, que não afetam o mérito do ZEE, poderiam ser logo reexaminadas, em benefício da própria legislação e da gestão ambiental.
Mario Roberto Attanasio Júnior e Gabriela Muller Carioba Attanasio (2003, p. 220) também fazem a seguinte consideração crítica sobre a regulamentação do ZEE:
Não obstante o avanço ocorrido com a regulamentação do zoneamento ecológico-econômico, por meio do Dec. 4.297/2002, seria importante a realização de estudos que pudessem colaborar com o aprimoramento do instrumento normativo, a fim de que ele pudesse explicitar, por exemplo, o modo da participação pública em todo o processo; a atuação do Município na elaboração do zoneamento ecológico-econômico e a aplicação específica deste, para a instalação de empreendimentos.
Ainda, André Lima (2006), citando Manfred Nitsch, faz críticas ao que eles se referem FRPRµ=((WRWDOL]DQWH¶RTXDOVHULDUHDILUPDGRSHOR'HFUHWR)HGHUDOQ /2002, já
43 Conselho Nacional do Meio Ambiente. 44 Sistema Nacional do Meio Ambiente.
que o ZEE proposto por referida norma abrange a totalidade do território a ser gerido (unidades da federação), e não apenas áreas prioritárias ou com conflitos específicos.
Para estes autores, os conflitos de interesses relacionados à ocupação do território e à exploração dos recursos naturais deveriam ser tratados pelo Decreto Federal nº4.297/2002 com maior prioridade.
De acordo com a citação de Lima (2006, p. 132), o zoneamento ambiental
poderia ser mais eficaz ao focalizar regiões prioritárias, seja em face de sua vulnerabilidade às tendências de ocupação e exploração dos recursos naturais, seja em função de conflitos sociais latentes ou reais, evitando que no PRPHQWR GH LQVWLWXFLRQDOL]DomR GR =(( VH LQVWDXUH XP FOLPD GH µWRGRV FRQWUDWRGRV¶ ,VVRSRUTXHVHSRUXPODGRR=((µWRWDOL]DQWH¶SHUPLWHXPD YLVmRµKROtVWLFDHVLVWrPLFD¶GRWHUULWyULRSRURXWURVLJQLILFDTXHµWXGR¶HVWDUi VHQGR GHEDWLGR H GHFLGLGR µDTXL H DJRUD¶ HQVHMDQGR D FRPSRVLomR GH correlações políticas quase nunca solidárias aos direitos socioambientais.
A esse respeito, Lima também cita Mary Alegretti, para quem, se o conflito socioambiental não for internalizado no acesso e uso dos recursos naturais, não será possível superar esta fase do zoneamento, que produz a informação, mas não consegue orientar a tomada de decisão.
Nas palavras de referida autora,
quando tomamos decisão, orientados pela informação técnica, e conscientes de que o conflito precisa ser compreendido, identificado, administrado, negociado, aí podemos avançar e fazer um uso adequado da informação. Esta variável precisa ser incorporada no zoneamento. A variável socioambiental do conflito precisa ser incorporada à metodologia do zoneamento. E se não fizermos esta análise detalhada, não vamos conseguir executar o zoneamento e ele vai ficar sendo um belo exemplo de tecnologia e não um exemplo de política pública.(ALEGRETTI, apud LIMA, 2006, p. 138)
De fato, apesar do avanço na regulamentação do zoneamento ambiental obtido com o Decreto Federal nº 4.297/2002, muitas dúvidas, incertezas e dificuldades ainda persistem na realização deste instrumento, tanto que, na prática, pouco ainda foi possível aproveitar com a sua implementação no país.
Não obstante, o mérito do ZEE em si merece elogio e atenção, pois um instrumento dessa natureza e envergadura certamente evitará, ou ao menos mitigará, os conflitos concretos em torno do desenvolvimento e da proteção ambiental, tão sentidos na prática, notadamente em processos de licenciamento ambiental de empreendimentos potencialmente poluidores ou degradadores, já que muitas das discussões existentes em processos dessa natureza estão relacionadas à alternativa locacional do empreendimento.
Com regras claras e definidas de zoneamento, após estrategicamente avaliada a condição de determinado meio (região) e as atividades que ele comporta, de início já se saberá, por exemplo, se um pretendido empreendimento pode ou não ser ali localizado. Esta seria uma das principais contribuições que o zoneamento ambiental traria, até porque é justamente o planejamento da utilização do território que representa sua principal finalidade.
Tanto é que o próprio Decreto Federal nº 4.297/2002 expressamente determina que para o planejamento e a implementação de políticas públicas, bem como para o licenciamento, a concessão de crédito oficial ou benefícios tributários, ou para a assistência técnica de qualquer natureza, as instituições públicas ou privadas observarão os critérios, padrões e obrigações estabelecidos no ZEE, quando existir, sem prejuízo dos previstos na legislação ambiental.46
Adma Hamam de Figueiredo (2006, p. 47) faz interessante análise sobre esta norma, nos termos abaixo:
Finalmente, cabe observar que qualquer proposta de normatização do ZEE deverá promover a compatibilização possível entre a implementação desse instrumento da política ambiental e seu reconhecimento junto às fontes
oficiais e privadas de financiamento das atividades agropecuárias, minerais e outras, de impacto direto nas formas de apropriação e uso do território. Com efeito, o ZEE enquanto instrumento técnico, além de sistematizar e analisar as informações socioeconômicas e ecológicas relativas a um dado território, pouco pode fazer para orientar e controlar o processo de ocupação do território, aí incluído da utilização dos recursos naturais.
Nesse sentido, para que as propostas do zoneamento se tornem eficazes, isto é, para que elas tenham alguma influência na distribuição das atividades no território, faz-se necessária a sua vinculação a instrumentos de política pública e ações privadas. Dentre elas, o crédito bancário, os incentivos fiscais, as alíquotas de impostos, os prêmios de seguro, fazendo com que o zoneamento seja complementar à adoção de políticas coerentes, nas várias escalas de atuação sobre o território, visando estimular investimentos em áreas mais propícias do ponto de vista ambiental/territorial.
Resta claro, assim, que o conteúdo do ZEE, estabelecido na norma geral que o regulamenta, apesar de ser passível de críticas construtivas valiosas, apresenta elementos que buscam dar efetividade ao desenvolvimento sustentável, que ainda se impõe como desafio a ser alcançado.
Sobre as possibilidades do ZEE, Marcos Estevan Del Prette e Katia Castro de Matteo (2006) apresentam ricas conclusões e proposições no trabalho entitulado Origens e Possibilidades do Zoneamento Ecológico Econômico no Brasil, feito para subsidiar debate acerca do ZEE no âmbito do Ministério do Meio Ambiente em 2006, as quais transcrevemos extensamente devido à clara perspectiva prática que trazem:
A expansão da economia brasileira continua baseada na demanda ostensiva e extensiva por recursos naturais. Sem uma política nacional de gestão territorial que incorpore as contingências e possibilidades ambientais, os programas e projetos de infra-estrutura e de desenvolvimento territorial vão ampliando a degradação dos ecossistemas.
Projetos hidroviários, abertura e ampliação de rodovias, empreendimentos hidrelétricos, assentamentos rurais e expansão de periferias urbanas são questionados constantemente por não considerarem os impactos ambientais. Tais estudos e planejamento são isolados da inserção regional e não contam com diretrizes territoriais claramente definidas e pactuadas a partir da sustentabilidade dos ecossistemas. São necessários instrumentos para planejar e gerir um território tão diverso e extenso como o Brasil, integrando uma perspectiva ecológica, social e econômica. O ZEE é um vigoroso instrumento de gestão territorial, mas ainda subutilizado e visto com desconfiança por gestores públicos.
Entretanto, há uma grande demanda reprimida em torno do ZEE. Desde projetos na escala da União, passando por demandas macrorregionais, regionais e estaduais, bacias hidrográficas, biomas, até sub-regionais e
municipais. Diversas instituições públicas e não-governamentais têm mobilizado suas ações para discutir e propor ZEE para várias áreas e em múltiplas escalas.
Diante dessas observações, referidos autores chegam às seguintes conclusões e proposições, que nos oferecem uma perspectiva concreta de como o ZEE poderia ser melhor elaborado e implementado (p. 25-27):
¾ A existência de vários projetos estaduais e sub-regionais concluídos, embora dispersos, deve ser fonte de informações estratégicas que, atualizadas, sistematizadas e compatibilizadas com uma visão macrorregional e nacional, podem catalisar suas propostas e potencializar suas eficácias, contextualizadas em um quadro nacional. A ausência dessa integração produz exercícios fragmentados, de alcance reduzido e com metodologias diferenciadas e desconectadas. Muito já foi realizado em termos de projetos e levantamento de informações, porém, há a necessidade de sistematizá-los e direcioná-los para atender a demandas estratégicas. Por isso, cabe ainda um projeto nacional de ZEE que proporcione visão integrada de todo o território do país e interligue as experiências desenvolvidas até aqui. Isso não deve ser confundido com uma proposta de comando e controle a partir do poder central em direção a ações locais, mas um pano de fundo para integrar as ações em andamento.
¾ Existe atualmente base técnica e institucional articulada, no poder público, para suprir a demanda por dados, informações, análises, capacitação e viabilidade técnica de execução de ZEE em várias escalas. Além da formação do Consórcio ZEE Brasil, outras instituições têm sido agregadas na realização de projetos como universidades, órgãos estaduais, prefeituras municipais e organizações não governamentais. Os projetos já reproduzem essa articulação em nível regional e local. Além disso, considerando os altos valores da média histórica de execução de levantamentos básicos, da ordem de R$100,00 o km2 na escala 1:250.000, o Consórcio ZEE Brasil otimiza os custos de execução ao reunir órgãos públicos nacionais de notória competência técnica, detentores de dados sobre recursos naturais e sociais, necessitando apenas de treinamento específico e rápido para padronização de procedimentos. Por sua vez, a consultoria privada teria espaço para desenvolver atividades e executar ações sob uma coordenação com plena consciência daquilo que está adquirindo.
¾ Esse alicerce prévio abre a possibilidade de constituição de um sistema nacional de ZEE. Isso permitiria compatibilizar as ações federais, estaduais e locais, articulando as esferas de competência territorial e evitando a sobreposição de atividades. Essa articulação proporcionaria aos estados e municípios meios de execução e monitoramento de projetos, expandindo a capilaridade da gestão territorial. Para tanto, porém, há a necessidade urgente de articulação política e institucional para que as diferentes iniciativas sejam chanceladas pelos organismos do sistema. Embora as articulações institucionais para viabilizar a execução de trabalhos técnicos tenham obtido sucesso até o momento, as carências de representação política ainda persistem. No nível federal, a CCZEE representa esse papel, porém, suas ações carecem ainda de dinamização e, até mesmo, ampliação de suas funções para debates e decisões macroestratégicas. O mesmo acontece no nível Estadual, cujas CEZEEs precisam ser, ou criadas, ou reativadas dentro dessa perspectiva.
¾ É necessário, ainda, reestruturar as ações do Programa no PPA. Em geral, as ações existentes são alocadas por interesses específicos das instituições envolvidas, sem consulta prévia e sem vínculo com os objetivos estratégicos. Isso fica caracterizado principalmente por ocasião da distribuição dos recursos orçamentários, que premiam uma lógica corporativa e economicista. Gasta-se muito e mal no poder público. Projetos semelhantes com custos díspares e com sobreposição são comuns. A reorganização do Programa no PPA pode ocorrer tanto do ponto de vista nacional, através de um diálogo com programas estratégicos (como, por exemplo, o Programa de Formulação e Gestão da Política Nacional de Desenvolvimento Regional, o Plano Nacional de Recursos Hídricos, o Plano Nacional de Combate à Desertificação) quanto de projetos emergenciais em áreas críticas (como, por exemplo, o ZEE da BR ± 163, o ZEE das Bacias do Parnaíba e do São Francisco, o ZEE da Região Integrada de Desenvolvimento Econômico do Distrito Federal e Entorno).
¾ Uma vez concretizada a base técnica, operacional e institucional de projetos, a atenção volta-se para a implementação do ZEE. Atualmente, o ZEE é considerado como encerrado quando gera as diretrizes de uso e ocupação, não havendo garantias sobre a aplicação de seus resultados. Como instrumento de gestão negociada, democrática e participativa, o vínculo restringe ações casuísticas, corporativas e unilaterais. Entretanto, toda vez que essa possibilidade aparece nos horizontes, abre-se uma disputa política em torno do ZEE, com grupos setoriais querendo impor sua visão. Daí o discurso oscilar, ora considerando o ZEE a solução de todos os problemas do território, ora imputando-lhe a responsabilidade pelo que há de mal na dinâmica territorial. O impasse tem conduzido os produtos gerados para as gavetas e prateleiras dos órgãos públicos. A noção de vínculo está ainda fortemente associada a ações de comando e controle, sem o enfoque de proposição de alternativas produtivas e incentivos a atividades sustentáveis. O avanço do debate encontrará eficácia na proposição de instrumentos de caráter econômico, financeiro, administrativo e técnico específicos que viabilizem tais alternativas. A criação de vínculo e do sistema nacional poderá ampliar a integração entre políticas setoriais, sobretudo aquelas que impactam diretamente o território, como Política Agrícola, Política de Desenvolvimento Regional, Política de Meio Ambiente, Política de Transporte, Política Energética e Política Fundiária.
6 ZONEAMENTO AMBIENTAL NOS ESTADOS
Durante o primeiro semestre de 2009 pesquisamos a existência de normas legais estaduais vigentes que tratam do zoneamento ambiental nos sítios oficiais dos órgãos ambientais estaduais (ANEXO B).
Como resultado dessa pesquisa, encontramos nos Estados listados no quadro 1 abaixo estudos realizados de acordo com as necessidades de cada Estado. Tais estudos foram concluídos ou estão em fase de conclusão, entretanto ainda não são aplicados mediante norma legal específica. A gestão territorial sócio-ambiental dessas regiões é feito pelo Estado por meio das Áreas de Proteção Ambiental.
Maranhão Não executado
Tocantins Não executado
Amazonas Federal
Amapá Não executado
Goiás Não executado
Piauí Não executado
Rio Grande do Norte Não executado
Santa Catarina Não executado
Distrito Federal Não executado
Piauí Não executado
Alagoas Não executado
Sergipe Não executado
Paraná Não executado
Os Estados citados no quadro 2, por sua vez, são aqueles que completaram os estudos de zoneamento ambiental e criaram uma legislação específica com base, no primeiro momento, em áreas consideradas prioritárias e emergenciais.
Rondônia Lei complementar nº 233/00
Portaria SEDAM n° 162/04 Bahia Resolução CEPRAM nº 3.847/08 Resolução n° 1.040/95 Resolução CEPRAM nº 3.544/05 Decreto nº 10.969/08
Roraima Lei Complementar 143/09
Mato Grosso Lei nº 5.993/92
Acre Lei nº 1.904/07 Decreto nº 3.416/08 Resolução CEMACT nº 05/08 Pará Lei nº 6.745/05 Lei nº 7.243/09 Decreto nº 691/07
Espírito Santo Decreto nº 2.086 R/08
Pernambuco Decreto nº 24.017/02
Rio de Janeiro Lei nº 5.067/07
Rio Grande do Sul Resolução CONSEMA nº 187/08
(zoneamento ambiental) *
São Paulo Decreto nº 49.215/04
Ceará Lei nº 13.796/06(zoneamento costeiro) *
Santa Catarina Lei nº 13.553/05 (zoneamento costeiro) *
Paraíba Lei nº 7.507/03 (zoneamento costeiro) *
União Decreto nº 4.297/02 Decreto de 28 de dezembro de 2001 Lei nº 4.771/65 Lei nº 6.938/81 Lei n° 9.985/00 Quadro 2 ± Estados com ZEE definidos em normas
Não foram encontradas legislações municipais específicas. Esse tipo de mecanismo é feito através de dispositivos do Plano Diretor e Lei de Uso e Ocupação do Solo.
7 PROBLEMÁTICAS LEGAIS ASSOCIADAS AO ZONEAMENTO