As organizações, em geral, são criadas e desenvolvidas a partir de um processo embrionário concebido por uma pessoa ou por um grupo de pessoas que pensam e idealizam uma proposta de trabalho a ser desenvolvido, a fim de atingir determinado objetivo. A partir do momento em que essa proposta está sendo discutida, simultaneamente, estão sendo constituídas as primeiras formas da cultura da futura organização. Trata-se de algo indissociável, organização e cultura criam-se e crescem juntas (WELS, 2003).
São inúmeros os elementos constitutivos de uma cultura organizacional, que estão presentes em todos os tipos de organização, seja de pequeno, médio ou grande porte; pública ou privada; familiar ou de capital aberto; comercial ou filantrópica.
Dentro do estudo a ser realizado, interessa peculiarmente realizar uma abordagem a respeito de alguns aspectos que diferenciam as organizações públicas das privadas.
A priori, uma diferença básica é a de que as empresas privadas são empresas cujo capital é detido na sua maioria pelos agentes econômicos privados, e cujo objetivo final é o lucro, enquanto as empresas públicas são empresas criadas pelo Estado, com capitais próprios ou fornecidos por outras empresas públicas para a exploração de atividades de natureza econômica ou social, tendo finalidade primordial a intervenção no mercado objetivando o interesse público, e apenas por via oblíqua e mediatamente o lucro (BRASIL, 2008).
Um exemplo que constata bem essa diferença são os Bancos Estaduais, empresas pertencentes ao Estado que possuem essa característica de dependência de recursos de natureza oficial, como depósitos de governos e repasses de instituições oficiais, e também perseguem objetivos múltiplos, que nem sempre são muito claros, determinados pelas políticas dos respectivos governos. Ao mesmo tempo, os bancos são empresas e não podem descuidar de seus resultados econômicos (SALVIANO JUNIOR, 2004, p. 20).
Adentrando nos aspectos administrativos destaca-se como primeiro traço cultural que diferencia a cultura das empresas públicas das privadas é o caráter híbrido da primeira, amplamente discutido na literatura pertinente, tal como em Fleury (1987 apud MOUTINHO, 1997, p.3, grifo nosso):
Apesar das diferenças, as estatais guardam uma especificidade própria, fruto da sua dupla natureza: elas são simultaneamente organizações
produtivas e aparelho do Estado. Esta dupla inserção confere às estatais
uma ambigüidade estrutural, levando-as a oscilar entre o comportamento empresarial voltado para o lucro e para o próprio processo de acumulação e o comportamento de um órgão de Estado, que procura conciliar interesses dos diversos grupos sociais.
Algumas organizações públicas, que se apresentam com estrutura formal e ordenada, estão incumbidas de desempenhar tarefas administrativas do Governo. Outras são organismos criados para exercer as funções operacionais do Governo, que, segundo Millet (1968, p. 149), servem “para administrar os programas públicos e desempenhar as missões efetivas julgadas necessárias ao bem-estar geral”.
Dias (1998) afirma que as organizações públicas têm como objetivo prestar serviços para a sociedade. Elas podem ser consideradas como sistemas dinâmicos, extremamente complexos, interdependentes e inter-relacionados coerentemente, envolvendo informações e seus fluxos, estruturas organizacionais, pessoas e tecnologias.
No caso dos Bancos Estaduais em questão, o ordenamento que rege o funcionamento desses bancos é essencialmente o mesmo dos Bancos Privados que são a lei de mercado financeiro e de capitais (Lei 4.595/64), a lei das sociedades anônimas (Lei 6.404/76), resoluções do Conselho Monetário Nacional (CMN) e normas de nível hierárquico inferior, editadas pelo Banco Central. Além disso, as instituições estaduais ainda obedecem à lei estadual (SALVIANO JUNIOR, 2004).
Segundo Dussault (1992, p. 13), “as organizações de serviços públicos dependem em maior grau do que as empresas privadas, do ambiente sociopolítico, já que seu quadro de funcionamento é regulado externamente à organização”.
As organizações públicas podem ter autonomia na direção dos seus negócios, mas, inicialmente, seu mandato vem do governo, seus objetivos são fixados por uma autoridade externa. Assim, seus dirigentes são responsáveis perante uma autoridade externa à organização pública, gerando, assim, uma tendência à centralização das decisões.
As organizações públicas caracterizam-se por um perfil burocrático, onde a rigidez da estrutura hierárquica representa, muitas vezes, entraves para decisões e execução de serviços, repercutindo negativamente junto à opinião pública, e estendendo uma impressão singular para todo o complexo administrativo governamental (WELS, 2003). Em contrapartida, as organizações privadas possuem como características uma estrutura flexível, adaptável, dinâmica e participativa, diferentemente da pública, os trabalhadores perdem a estabilidade de emprego passando a viver em um ambiente instável (DEMUNER, 2001).
Nota-se que as organizações públicas são mais vulneráveis à interferência do poder político, pois são administradas pelo poder público, e têm como missão de prestar serviços à sociedade. Evidentemente, esta prestação de serviços está habitualmente, em contradição com a limitação dos recursos recebidos por elas. E, quando há recursos disponíveis, eles tendem a depender da decisão política e das flutuações da capacidade econômica do Estado (MOUTINHO, 1997).
Desta forma, percebe-se que as organizações públicas mantêm as características básicas das demais organizações, acrescidas, entretanto, de algumas especificidades como: apego às regras e rotinas, supervalorização da hierarquia, paternalismo nas relações, apego ao poder, dependência política, entre outras. Tais diferenças são importantes na definição dos processos internos na relação com inovações e mudança, na formação dos valores e crenças organizacionais e políticas de recursos humanos (PIRES; MACÊDO, 2006, p. 96).
Todo esse contexto encaminha para uma “tentativa” de compreensão acerca da natureza e dos tipos de organizações, destacando que a diferença entre as organizações públicas e privadas reflete também na cultura organizacional que as permeiam, bem como na facilidade de mudanças ou não. No mesmo sentido, Carbone (2000) enuncia algumas características da organização pública que dificultam a sua mudança: burocracia, autoritarismo/centralização, ausência de empreendedorismo, paternalismo, sentimento de vantagem.
Muito embora as organizações públicas apresentem algumas feições diferenciadas das de natureza privada, há muitos pontos de intersecção considerados comuns a qualquer tipo de organização.
Com base no que foi exposto, torna-se ainda mais interessante estudar as organizações públicas que foram privatizadas para assim conhecer as mudanças culturais originadas pelo processo para adaptação da empresa à nova condição de organização privada.