A entrevista realizada com um representante do regulador demonstrou que, ainda, não existe um estudo formal sobre a forma de implantação do livre acesso à rede de distribuição de gás canalizado. Na verdade, existe um aprendizado proveniente do setor
elétrico, mas no que se refere ao setor de gás natural os estudos somente começarão esse ano,
apesar de já existir uma noção do que deve ser definido. Para tanto, o representante acredita que o regulador pretende utilizar experiências de outros países, a contratação de consultorias e a realização de estudos internos ao órgão.
Sobre o momento de definição da metodologia de aplicação da tarifa de uso do sistema de distribuição, pode-se extrair o seguinte trecho da entrevista:
A idéia é que a metodologia esteja completa por ocasião da segunda revisão tarifaria, que se dará no décimo ano da concessão, como o livre acesso é a partir do décimo segundo ano da concessão, então as regras estão prontas nesse período, ou seja, esse se dará dois anos após a revisão tarifária, o que acredito ser bastante tempo para os agentes se adaptarem a essas novas mudanças.
Observa-se que o regulador pretende realizar a análise da definição da tarifa de uso da rede de distribuição de gás canalizado, efetivamente, a partir da segunda revisão tarifária da Comgás que ocorrerá em 2009. Como o livre acesso está previsto, nesse caso, para acontecer a partir de 2011, haverá tempo para os agentes se adaptarem, o que não impede a construção de elementos anteriores de aferição de um modelo de regulação do livre acesso que considere as características do mercado de gás natural no Brasil. Isso é um importante indicador de que o regulador prevê a necessidade de um período adequado de transição de regras, em que se fará necessário o esclarecimento dos efeitos da abertura aos agentes [direitos e garantias de propriedade, deveres dos comercializadores etc.].
A edição de uma lei estadual que trate da comercialização de gás natural canalizado também há de ser cogitada para 2010, ou seja, após a segunda revisão tarifária da Comgás, momento esse em que os estudos, as análises e as constatações já feitas pelo órgão regulador deverão servir como fundamento para dirigir o conteúdo dessa lei, bem como antes do ano
eleitoral 2010 que demandará a eminência de outras urgências para o legislador. A partir daí o marco regulatório inicial para a atividade de comercialização de gás natural já estará delineado e proporcionará a devidamente legalidade dos procedimentos seguintes realizados por parte do órgão regulador. Essa argumentação demanda a participação de alguns legisladores estaduais pertencentes a uma comissão especial sobre a matéria em comento [ou dentro de outro procedimento que seja crível respeito o Processo Legislativo Estadual], o que permite inferir a necessidade de uma articulação anterior do órgão setorial com o Poder Legislativo Estadual para a construção e a edição dessa lei em virtude do conhecimento adquirido pelo órgão regulador acerca do funcionamento do mercado de gás natural, sobretudo, do comportamento dos agentes econômicos ao longo do tempo.
Essa atitude trará a vantagem de permitir a existência de uma lei estadual que reflita a necessidade real de concorrência para o mercado de gás natural canalizado em São Paulo, o que melhora a percepção de aplicabilidade da lei e de minimização do custo regulatório, ou seja, a lei já estará dentro do aprendizado regulatório da CSPE, não necessitará de grandes modificações nos procedimentos desse órgão, isso também é uma sinalização favorável para o mercado [agentes econômicos e usuários que desejam ser livres].
Por outro lado esse modelo poderá trazer a desvantagem de uma lei com conteúdo eminentemente favorável aos agentes regulados e desfavoráveis aos usuários livres [ou vice- versa] ou ainda desaforáveis aos entrantes [futuros comercializadores] e favoráveis ao atual concessionário [ou vice-versa], porém isso pode ser aferido pelo legislador estadual a partir do exame da atuação do órgão regulador [CSPE] ao longo do tempo e durante a elaboração da norma no processo de composição de interesses dos diversos agentes econômicos e dos usuários. Daí a participação de representantes dos usuários que desejam se tornam livres, dos atuais concessionários, dos entrantes [futuros comercializadores], de representantes que continuarão cativos, do Ministério Público [na defesa dos interesses difusos dos consumidores de gás natural no Estado de São Paulo], de outros órgãos públicos, em especial do SBDC, e de outros representantes desses grupos citados, poderá minimizar esse efeito negativo por conter uma diversidade de pressões que deverão se ajustar.
Há de se lembrar que, pela lei ser geral e abstrata, o conteúdo de uma lei estadual de comercialização de gás natural se cingirá a determinados pontos que traga inovação na matéria e de uma forma que permita a atuação posterior do órgão regulador dentro de suas funções delineadas na legislação atual. Por exemplo, um artigo que determine a remuneração da rede de gasodutos do concessionário de distribuição local por meio de um preço de acesso pago pelo comercializador, deverá conter um comando que permita a edição de norma
posterior por parte do órgão regulador onde esteja de forma transparente a fórmula com todos os indicadores, integrantes do preço de acesso, definidos, a fim de que esse exerça as suas funções dentro de premissas posteriores que sejam plausíveis [preço de acesso regulado].
Ademais, a presença dos órgãos pertencentes ao SBDC durante a audiência pública de revisão tarifária da Comgás, bem como anterior a esse ano [2009], com o intuito de colaborar na construção do modelo de regulação do livre acesso que agregue o aprendizado do SBDC sobre as estruturas e as condutas previstas na legislação antitruste com o conhecimento da CSPE sobre o comportamento do mercado local de gás natural canalizado, permitirá que o modelo de regulação da atividade de comercialização e de distribuição após o livre acesso não reste frustrado por práticas anticoncorrenciais como, por exemplo, o uso do preço predatório95 por parte do atual agente econômico.
Na figura 9 [abaixo], encontram-se os pontos citados pelo entrevistado que deverão ser levados em consideração para a modelagem da regulação do livre acesso e que sinalizam o conteúdo da legislação a ser editada [formando o desenho básico da comercialização e dentro do desenho básico da distribuição de gás natural canalizado no Estado de São Paulo]. Donde deve se retirar uma clareza a respeito da estrutura do comercializador e dos direitos do distribuidor, bem como algumas questões que devem estar contidas em lei para posterior regulação por meio de normas editadas pela CSPE [resoluções].
Figura 9 Definições de indicadores para o livre acesso
Fonte: Elaboração própria a partir de entrevista realizada ao representante do regulador
Os pontos (a), (b) e (e) demonstram uma correlação entre a modelagem do livre acesso [fim da exclusividade da distribuidora na atividade de comercialização] com o ajustado no contrato de concessão de distribuição de gás natural canalizado e com a legislação
95Segundo a Portaria SEAE n. 70, de 2002, preço predatório “se verifica quando uma firma reduz o preço de venda de seu produto abaixo do seu custo, incorrendo em perdas no curto prazo, objetivando eliminar rivais do mercado, ou possíveis entrantes, para, posteriormente, quando os rivais saírem do mercado, elevar os preços novamente, obtendo, assim, ganhos no longo prazo”.
a) Figura do comercializador delineado com uma estrutura leve, ou seja, sem possuir ativos de distribuição de gás natural canalizado;
b) Tarifa de uso do sistema de distribuição que reflitam os custos de
operação, manutenção, amortização e remuneração pelos
investimentos desse sistema;
c) Não está definido se a tarifa será postal ou por trecho, bem como de que forma se aplicaria, se seria única na área de concessão;
d) Disciplina do uso da rede, o sistema possui capilaridade que favorece os excedentes de capacidade [para questões de pico, valoriza-se o uso mais homogêneo da rede];
referente ao setor de distribuição de gás natural canalizado, o que infere uma sinalização por parte da agência de que a regulação a ser editada irá seguir uma coerência e consistência intertemporal. Contudo, para que os métodos empregados sejam compatíveis entre si e com os aspectos existentes no contrato de concessão [coerência], os quais representam restrições ao modelamento do livre acesso, será necessária, como já se frisou, a promulgação de uma lei que trate da estrutura geral da atividade de comercialização, formando o desenho básico desse segmento.
Igualmente, para que a metodologia de regulação do livre acesso empregada ocasione a estabilidade do processo regulatório [consistência intertemporal] é importante a conciliação de uma flexibilidade inerente às condições do mercado de gás natural e o respeito às regras estabelecidas, por isso que a formatação de uma lei generalista e a, posterior, edição de normas infralegais acompanhadora da evolução desse mercado permitem concluir positivamente pela boa credibilidade do regulador, inclusive, não acarretando a posterior contestação perante o legislativo e o judiciário.
Para tanto, far-se-á imprescindível a utilização de mecanismos que diminuam a assimetria de informações. Nesse sentido, o modelo de São Paulo ao prever três empresas concessionárias apresenta a vantagem de possibilitar a comparação dos resultados dessas empresas, além dos acompanhamentos econômico-financeiros, contratuais e de mercado já feitos pela CSPE ao longo desses anos.
No que tange à transparência, a utilização do segundo ciclo de revisão tarifária da Comgás [momento inicial que deve se colocar em pauta a harmonização da manutenção do equilíbrio econômico-financeiro da concessão com as regras do livre acesso] para se abordar o tema de remuneração do concessionário por possíveis terceiros interessados em utilizar a rede de distribuição é uma boa sinalização por parte do órgão regulador que irá agregar a definição da tarifa dos diversos usuários, inclusive, dos setores que continuarão cativos com a configuração inicial do livre acesso.
Por isso a discussão dos parâmetros que farão parte do preço de acesso, de interconexão e demais nuances do processo de regulação tarifária do livre acesso para o ano de 2011 já deverá ser levantada na ocasião do segundo ciclo de revisão tarifária da Comgás [tópico (c) da Figura 9], porém no tocante ao uso da rede, acredita-se que o momento oportuno para se definir esse sistema será antes de 2011[tópico (d) da Figura 9]. Vale ressaltar que nesse trabalho foi considerada a adoção do modelo de acesso regulado como diretriz a ser seguida pela CSPE, diferente do acesso negociado [Cf. Apêndice C].
Todavia, uma boa dose de prudência será necessária em razão dessa sinalização do regulador poder causar retração dos investimentos na construção e na expansão da rede de distribuição, bem como de a empresa atualmente concessionária poder tentar maximizar suas rendas de monopolista e criar enormes barreiras à entrada, a partir da demonstração do um maior custo de remuneração do acesso à rede de distribuição [do que o realmente existente].
Diante desses argumentos, é recomendável que durante a definição do segundo ciclo tarifário da Comgás, o regulador já tenha a sinalização dos usuários que pretendem se tornar livres para ter uma noção aproximada do impacto econômico-financeiro para compor a sua manutenção e não prejudicar os setores que continuarão cativos e os quais as características de serviço público se manterão intactas.
5.2 Análise da visão da CSPE: expansões da rede de distribuição de gás natural