Devido ao fato de os gastos públicos se referirem a uma gama de gastos, colocados nas subseções anteriores, de efeitos completamente distintos no que se referem ao crescimento econômico, é que a maioria dos autores seccionaram os gastos em produtivos e improdutivos.
“De um modo geral, os gastos produtivos são aqueles que em que os benefícios marginais sociais dos bens públicos ou produtos públicos são iguais aos custos marginais para obtê-los” (Cândido Junior, 2001, p. 09). Os gastos improdutivos são aqueles que dissipam recursos, excedendo o mínimonecessário para o qual são propostos. Cândido Junior (2001) também enumera algumas das possíveis causas de improdutividade como falta de preparo técnico do pessoal, incertezas, corrupção, paralisação de obras, entre outras.
Numa simplificação generalizada podemos admitir que os gastos produtivos são aqueles que possuem uma relação amigável com o setor privado, aumentando sua produtividade. Já os gastos improdutivos, normalmente, estão associados ao consumo do governo. Essa é a definição comum encontrada na maior parte da literatura de Crescimento Econômico.
Porém, diferentes autores diferem sobre o que consideram produtivo e improdutivo. Barro (1991) defende que gastos com a defesa e com a educação dão garantias aos direitos de propriedade e geram capital humano, sendo assim, importantes para um ganho de produtividade do setor privado, logo são produtivos. Já autores como Kormendi e Maguire (1985) e Grier e Tullock (1987) consideram, esses mesmos gastos, como improdutivos, pois os relacionam como consumo do governo.
Já autores como Devarajan, Swaroop e Zou (1996) acreditam que investimentos produtivos em excesso podem se tornar improdutivos:
Usando dados de 43 países em desenvolvimento por mais de 20 anos, mostramos que um aumento na parcela das despesas correntes tem efeitos de crescimento positivos e estatisticamente significantes. Por outro lado, a relação entre o componente de capital da despesa pública e o crescimento per capita é negativa. Deste modo, as despesas aparentemente produtivas, quando usadas em excesso, podem se tornar improdutivas. Estes resultados implicam que os governos de países em desenvolvimento têm alocado de maneira imprópria os gastos públicos em favor das despesas de capital à custa das despesas correntes.12
Barro e Sala-i-Martin (1995 apud SILVA, 2012) definem gastos produtivos: […]enfocam o gasto produtivo em três formas: i) bem público típico, que pode ser utilizado por todos os cidadãos e empresas ao mesmo tempo; ii) bem privado, ofertados pelo governo que são excludentes; e iii) bem público parcialmente excludente, os quais geram externalidades positivas que podem ser internalizadas por parte significativa da economia local.
A forma como o governo realiza seus gastos podem definir os rumos da taxa de crescimento de um país. Moreno-Dodson e Bayraktar (2011) compararam as componentes do gastos públicos de países com rápido crescimento econômico (em média 5% PIB per capita) com países baixo crescimento econômico (em média 1,6%), durante o período de 1970-2005 e os resultados encontrados foram que, apesar do total da despesa pública como proporção do Produto Interno Bruto ser bastante parecidos de ambas as categorias, a participação das
12Traduçãoprópria.Texto original: “Using data from 43 developing countries over 20 years we
show that an increase in the share of current expenditure has positive and statistically significant growth effects. By contrast, the relationship between the capital component of public expenditure and per-capita growth is negative. Thus, seemingly productive expenditures, when used in excess, could become unproductive. These results imply that developing-country governments have been misallocating public expenditures in favor of capital expenditures at the expense of current expenditures.”
despesas consideradas como produtivas na despesa total é significativamente maior para o grupo de rápido crescimento econômico: 64% contra 50% do outro grupo de comparação. O que nos revela a importância da composição dos gastos do governo.
Moreno-Dodson e Bayraktar (2011, p. 03) ainda citam que o significado do efeito da produtividade dos gastos devem ser analisados pelas características próprias de cada país:
Por exemplo, em um país onde a agricultura ainda representa um alto percentual do PIB, despesas públicas com irrigação, infraestrutura rural e energia rural devem ser consideradas como “fundamentais”, enquanto em outros países muito dependentes da exportação de produtos minerais e energia, fundos públicos alocados para aquele setor devem ser incluídos no grupo de despesas “fundamentais”.13
Devido a grande dificuldade de mensurar o tamanho real da produtividade dos gastos públicos por causa da impossibilidade de avaliar os custos de oportunidade de todos os envolvidos, é que, este presente trabalho se utilizará da simplificação que os investimentos produtivos são aqueles que produzem externalidades positivas, não rivalizam com o setor privado e ainda aumentam sua produtividade.
Abordamos especificadamenteos gastos com infraestrutura, que representam um ponto de convergência na maioria da literatura que os classificam como gastos produtivos. Outras razões são o fato desses gastos possuírem uma natureza técnica próxima e possuírem uma vasta exemplificação e comprovação na literatura.
Não é difícil perceber a associação dos gastos em infraestrutura como gastos produtivos, se imaginarmos os exemplos de investimentos em infraestrutura (rodovias, ferrovias, portos, aeroportos, telecomunicações e energia). Eles podem estimular a entrada de investimentos privados num determinado segmento. A melhoria de uma malha rodoviária pode aumentar a produtividade de empresas localizadas nessa região por causa de um melhor escoamento das produções e um menor custo com a manutenção dos veículos. Bem como outras melhorias de infraestrutura podem afetar de outras maneiras a produtividade das empresas. “Não por acaso, regiões mais urbanizadas possuem um PIB per capita mais elevado, devido, em parte à maior infra-estrutura disponível, em forma de bens e serviços intermediários, para a produção privada.”(MUSSOLINI e TELES, 2010, p.04).
Outras características típicas das infraestruturas são que elas apresentam algum grau da classificação de bens públicos, colocadas na seção 2.1 deste trabalho e segundo Pericó (2009, p. 31) apresentam algum grau de:
13Traduçãoprópria.Texto original: "For example, in a country where agriculture still represents a
high percentage of total GDP, public spending in irrigation, rural infrastructure, and rural energy should be considered as core, while in other countries heavily dependent on exports of mineral products and energy, public funds allocated to that sector should be included in the core spending group.".
- São polivalentes, com capacidade para satisfazer necessidades presentes e futuras e participar de um grande número de processos produtivos e de consumo. Podem ser empregados como bens intermediários e bens finais.
- São indivisíveis, pois podem ser utilizados em diferentes intensidades e medidas, ainda que para criar a capacidade necessária se requeira um investimento elevado. - Apresentam alto grau de imobilidade, pois os custos de acesso são maiores quanto maior a distância entre a localização do serviço e usuário, parte daí sua grande importância para o desenvolvimento regional.
- São insubstituíveis, já que é muito difícil e custoso cobrir sua ausência mediante outros fatores de produção.
A autora, Périco (2009, p. 31), ainda coloca que os efeitos externos positivos (spillovers) das infraestruturas são devido a três principais razões:
- Alguns componentes da infraestrutura pública não são excludentes (por exemplo: as rodovias): os usuários podem compartilhar estas facilidades até certo ponto sem diminuir os benefícios recebidos por outros usuários.
- Determinados tipos de infraestrutura (por exemplo, filtros e depuradores de água) reduzem as externalidades negativas geradas pelo setor privado.
- Muitos projetos de infraestrutura (por exemplo, redes de comunicações, Energia, rodovias etc.) possuem economias de escala, já que o elevado custo desses investimentos pode ser dividido entre muitos usuários, e como conseqüência, o custo unitário de produção decresce continuamente, à medida que mais usuários têm acesso a estas.
Em resumo, este trabalho está focado em um componente do gasto da política fiscal, o investimento público em infraestrutura.
3 FUNDAMENTAÇÃO TEORICA
Esta seção foi dedicada, em um primeiro momento, a uma breve abordagem histórica da relação do Estado na economia. Depois, foi levantado o debate acadêmico sobre a relação dos gastos públicos com o crescimento econômico, apontando as principais conclusões de autores internacionais e nacionais sobre o tema, de modo a embasar o estudo na literatura econômica. Para fundamentar a literatura encontrada com o caso específico do trabalho, em um último momento dedicado desta seção, deu-se ênfase na relação própria da infraestrutura com o crescimento e ou desenvolvimento econômico.