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A constituição de um sujeito se inicia a partir das relações de afeto, fraternidade, laços e vínculos formados com as pessoas que o cercam e o meio onde vive. A partir daí, inicia-se a construção de redes sociais mais amplas, como a escola que frequenta, o clube, o time de futebol, os amigos, enfim. Essas relações se fortalecem e se ampliam, a partir do território onde se vive para daí expandir para outras regiões da cidade, outros municípios, estados, países, etc. Um indivíduo não pertence a um único território, se assim o fosse, cada bairro, cada cidade seria uma espécie de gueto impenetrável a estranhos. O território é importante para a constituição dos sujeitos como locais de referência, se configurando como parte da história de vida de cada um.

A intervenção das políticas públicas deveria estar atenta não só às condições individuais de vida das pessoas, mas também às construções de relações acumuladas na coletividade. Significa um novo olhar sobre a população e o território. O aspecto relacional se faz intrínseco às condições de vida das pessoas. (KOGA, 2003: 243)

A proposta é tentar chegar o mais perto possível das relações estabelecidas entre os serviços existentes nesse território (UBS, Cras e Escola) e relacionar essa dinâmica com as possibilidades de intersetorialidade presentes, ou não, a partir da gestão do PBF.

A intersetorialidade aqui é pensada como ferramenta de gestão, que pode potencializar as ações da cidade, dos vários territórios, das populações e dos atores sociais presentes no cenário municipal. Não se pode incorrer no erro de se iludir com um ideal “mágico”, onde de repente, por obra do acaso,

todos os setores se tornariam integrados e articulados. Em geral, articular os setores em busca de respostas comuns em torno de uma situação complexa é difícil e exige diretrizes muito claras no campo da gestão, pois envolve a descentralização dos processos de trabalho, de saberes e de poder em todos os níveis hierárquicos, do maior ao menor. Muitas vezes, há interesses e incentivos por parte da gestão central e os processos emperram em nível técnico local e vice-versa.

De forma geral, as definições de intersetorialidade partem do pressuposto de que é necessário encontrar formas inovadoras de formular e implementar as políticas sociais para atuar sobre os problemas sociais que se apresentam de maneira cada vez mais complexa. A intersetorialidade é então uma estratégia que busca superar a fragmentação das políticas públicas e atuar contra as iniqüidades sociais. (MONNERAT, 2009 : 42)

Experiências importantes de gestões intersetoriais demonstram quão amplo é o desafio. Andrade (2006) analisa duas experiências de gestão intersetorial nas cidades de Fortaleza (CE) e Curitiba (PR). O autor aponta as similitudes e diferenças na gestão de políticas públicas intersetoriais nessas duas cidades geográfica e culturalmente opostas. Fortaleza investiu na reorganização da estrutura das secretarias e descentralização dos serviços e de poder decisório. Curitiba manteve a estrutura já existente e investiu no matriciamento horizontalizado da gestão, com a definição de projetos estratégicos interdependentes entre os diversos setores. Segundo o autor, embora a identificação de pontos positivos, os desafios das duas gestões localizaram-se no campo do poder – o poder no campo dos saberes e no campo da política partidária.

Conforme mostram as duas experiências estudadas, há uma inquietação no interior do Estado sobre como trabalhar com a complexidade. Sobre a intersetorialidade há um consenso discursivo e um dissenso prático. Esse dissenso nasce da contradição entre a necessidade de integração de práticas e saberes requeridas pela complexidade da realidade e um aparato de Estado setorializado, onde se acumulam, com maior ou menor conflito, poderes disciplinares e poderes advindos de composições político-partidárias. (ANDRADE, 2006: 280)

O conceito de intersetorialidade está diretamente ligado ao conceito de descentralização/municipalização. A idéia de descentralização político- administrativa está intrínseca à idéia de democratização e participação social, como alternativa ao modelo centralizador e autoritário de governos ditatoriais. Na América Latina, os movimentos sociais pela descentralização político- administrativa se iniciam nos anos 1980.

(...) Apesar da perspectiva neoliberal no debate sobre a descentralização, no Brasil e em outros países latino-americanos, a discussão foi pautada, sobretudo, pela ótica da política, expressando a exigência de que se estabelecesse um novo contrato social entre o Estado e sociedade civil (...) a descentralização como um processo de transferência de poder de decisão determina sua redistribuição como resposta à centralização. Essa redistribuição do poder também é uma decisão política, denominada de político-administrativa ou territorial, porque também pode envolver uma dimensão espacial. (JUNQUEIRA, 1997: 33,34)

Mas, Sposati (2006) alerta que:

Ocorre uma tradicional polêmica entre setorialidade x intersetorialidade x territorialização x democratização x participação. Afinal, qual combinação de elementos mostra-se mais eficaz? Após ter experienciado a condição de gestora setorial e territorial na Prefeitura de São Paulo no intervalo de uma década, admito que a virtude está na estratégia de gestão que possibilita a combinação e complementaridade entre todos os elementos. Nesse sentido, considero que nenhum deles, isoladamente, produz o círculo virtuoso ou vicioso. O grau de intersetorialidade pode ser combinado a modelos mais ascendentes ou mais descendentes de gestão, e é na combinação que estará a virtude. Entende-se por ascendente o princípio de intersetorialidade aplicado na base da gestão institucional com setorialidade no modelo de gestão dos órgãos de cúpula. O modelo descendente realiza o movimento contrário. (p. 137).

Os territórios são espaços privilegiados para se desenvolver o processo de descentralização político-administrativa. Para Koga (2003):

O território também representa o chão do exercício da cidadania, pois cidadania significa vida ativa no território, onde se concretizam as relações

sociais, as relações de vizinhança e solidariedade, as relações de poder. É no território que as desigualdades sociais tornam-se evidentes entre os cidadãos, a condição de vida entre moradores de uma mesma cidade mostram-se diferenciadas, a presença/ausência dos serviços públicos se faz sentir e a qualidade destes mesmos serviços apresentam-se desiguais. (p. 33).

É facilmente identificável em um determinado território geograficamente delimitado a presença da sociedade civil (moradores), do setor público, organizações não governamentais e organizações privadas, porém, na maioria das vezes, esses “atores” não se inter-relacionam, ou, ainda, estabelecem contatos pontuais quando da necessidade e interesses meramente institucionais ou pessoais, desenvolvendo, em geral, ações semelhantes, sobrepostas, isoladas e com baixo impacto na realidade local, sem apropriação, ou interação com a complexidade da vida cotidiana.

Conforme Lukács, somente no contexto „que integra os diferentes fatos da vida social (enquanto elementos do devir histórico) numa totalidade, se torna possível o conhecimento dos fatos como conhecimento da realidade‟. As partes encontram no todo o seu conceito e a sua verdade. O todo não é a soma das partes. (LUKÁCS, 1974 apud CARVALHO, 1996: 21)

Imergir na dinâmica do território pode possibilitar a decifração de códigos, a percepção das tramas, das relações sociais, dos movimentos da vida cotidiana, dos níveis de inclusão/exclusão social76_{. É na interação com o}

território que é possível perceber a organização social dos diversos setores ali contidos, a presença de redes sociais, sejam solidárias ou institucionais. Segundo Junqueira (2000),

As redes sociais se expressam como um conjunto de pessoas e organizações que se relacionam para responder demandas e necessidades da população de maneira integrada, mas respeitando o saber e a autonomia

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Para Aldaíza Sposati, ―analisar os processos de exclusão social exige, necessariamente, um referenciamento nos processos de inclusão social. A exclusão social define-se a partir da inclusão social em uma relação política e dialética. Quando identificamos e classificamos um determinado grupo ou território em situação de exclusão social a pergunta que se impõe é: exclusão com relação a quê?‖. In:

de cada membro. Com isso, as redes constituem um meio de tornar mais eficaz a gestão das políticas sociais, otimizando a utilização dos recursos disponíveis. Ao preservarem a identidade de cada membro e sua competência na gestão dos recursos, fazem com que essas organizações se integrem, tanto na concepção das ações intersetoriais quanto na sua execução, para garantir à população seus direitos sociais. (p. 40).

Durante a pesquisa de campo realizada para este estudo, foi possível perceber que o processo de trabalho organizado na lógica dos territórios ainda é bastante frágil, na cidade de Guarulhos. Conforme foi visto no item 2.4, cada secretaria utiliza uma distribuição geográfica/territorial para distribuição de suas ações e atendimento de suas demandas específicas. Para Dirce Koga (2003):

[...] pensar no planejamento da cidade a partir de uma divisão territorial acordada por todo o seu conjunto significa um importante avanço, tendo em vista a tradicional fragmentação das cidades brasileiras conforme a designação de cada departamento/secretaria/organização municipais (p. 137).

Em entrevista realizada com o ex-prefeito Elói Pietá, foi questionado sobre “quais foram os instrumentos utilizados para a definição dos primeiros bairros para cadastramento das famílias no Cadastro Único?”. A resposta foi: “Mapa de exclusão/inclusão social da cidade de Guarulhos, banco de dados municipal e ainda, o prévio conhecimento dos gestores sobre a situação de pobreza dos bairros”. Nesse sentido, o Mapa da Exclusão/Inclusão Social

da Cidade de Guarulhos (2003) e mais recentemente o Diagnóstico Social

(2010) representam um avanço para a construção da política social pública. No entanto, pode-se observar a subutilização desses instrumentais e a pouca apropriação por parte dos gestores no momento do planejamento da política social pública. Como dito anteriormente, infelizmente, a existência dessas ferramentas ainda não foi suficiente para Guarulhos adotar uma lógica uniforme na distribuição territorial das várias políticas sociais.

Nesse sentido, ferramentas de georrefenciamento, banco de dados municipal, banco de dados de usuários das políticas sociais, podem potencializar o conhecimento e a construção da política social nos municípios,

ou também representar apenas mais um instrumental sem muita utilidade. Por isso, a produção de bancos de dados sociais não pode servir somente para que gestores e técnicos tenham o “controle” sobre os benefícios no qual cada família/indivíduo está inserida. Ao contrário, é justamente para conhecer as necessidades da população residente em determinado território e investir o orçamento público em ações que de fato possam contribuir para a diminuição das vulnerabilidades sociais e elevação dos níveis de inclusão social naquele território.

Quanto maior a participação da comunidade, das associações de moradores, das entidades e dos conselhos, no processo de construção de ferramentas de georreferenciamento, tanto maior a probabilidade de a gestão pública se aproximar das necessidades reais da população e reduzir as discrepâncias sociais. Mas, para isso, é necessário que gestores e técnicos deixem de lado suposições genéricas e desçam para o chão da realidade, a fim de conhecer, de fato, não só o território, mas as condições de vida dos cidadãos. A construção de mapas georreferenciados é importante ferramenta para se conhecer as vulnerabilidades e riscos sociais existentes nos diferentes territórios de uma mesma cidade.

Para Sposati, coordenadora do Centro de Estudos de Desigualdades Socioterritoriais (Cedest):

Em suas experiências de pesquisa, o Cedest pode identificar o quanto está sendo moroso para gestões municipais instalarem condições e competências para detectarem demandas com produções de mapas, cartografias, topografias da dinâmica territorial, isto é, há pouca apropriação do território, serviço e programas ofertados. Com isto fica patente o despreparo para lidar com banco de dados de beneficiários e seu georreferenciamento, assim como dos usuários dos serviços socioassistenciais. Um dos passos necessários para incorporação da leitura de totalidade e a leitura de bancos de dados espacializados de usuários de serviços socioassistenciais e estímulo para a gestão municipalizada de benefícios. (SPOSATI et alli., 2010: 156).