Se por um lado, com a criação da SENAD, se manteve no governo federal uma ambigüidade em relação à responsabilidade pelo desenvolvimento de ações de saúde direcionadas aos problemas decorrentes do uso prejudicial ou da dependência de álcool e outras drogas, por outro, a SENAD
direcionou seus esforços para ações mais pontuais, como o apoio à melhoria da qualidade do trabalho realizado pelas comunidades terapêuticas e o incentivo à realização de pesquisas pelos centros de referência na área de drogas. Em relação aos programas de redução de danos, a SENAD, em alguns momentos, se posicionou de maneira bastante favorável, em outros apresentou resistências que não chegaram a inviabilizar a implementação dessas ações no País.
As Comunidades Terapêuticas
Na área de tratamento, a SENAD se dedicou principalmente à promoção da melhoria da assistência realizada pelas comunidades terapêuticas. Essa Secretaria colaborou com a ANVISA (Agência Nacional de Vigilância Sanitária) no processo de estabelecimento das normas mínimas de funcionamento dos serviços de atenção a pessoas com transtornos decorrentes do uso ou abuso de substâncias psicoativas (como as comunidades terapêuticas), previstas na Política Nacional Antidrogas de 2001.
Não podemos ignorar que elas [as comunidades terapêuticas] existem, elas estão aí, elas preenchem um espaço... E o primeiro entendimento é justamente a acreditação destas instituições através das “normas mínimas”, o que significa um processo lento... É um processo de amadurecimento que está acontecendo. Na área de comunidades terapêuticas, elas vêm se organizando. Temos a FEBRACT, que é a Federação Brasileira, as comunidades evangélicas também possuem sua Federação. A Cruz Azul congrega outras tantas comunidades. Em resumo, são instituições que vêm querendo dialogar e o diálogo é fundamental. (Entrevistado 7)
As exigências mínimas para o funcionamento desses serviços estão previstas na Resolução da Diretoria Colegiada ( RDC ) nº101, de 30 de maio de 2001, da ANVISA. Esse documento efetivou a entrada do poder público, com a missão a ele atribuída “de proteger e promover a saúde da população, garantindo segurança sanitária de produtos e de serviços” (VECINA, 2002), nos dispositivos de atenção a dependentes de álcool e outras drogas que foram implementados sem qualquer regulamentação no País.
A construção dessa resolução envolveu diferentes atores que se reuniram em um Grupo de Trabalho coordenado pela ANVISA. O grupo foi composto por representantes da Coordenação de DST/AIDS, da Coordenação de Saúde Mental, órgãos e entidades envolvidos na assistência a usuários de álcool e outras drogas. A SENAD e a ANVISA realizaram eventos para discussão do
produto desse grupo de trabalho que, após consulta pública, se transformou na RDC nº 101 (VECINA, 2002).
Mesmo tendo sido um processo apoiado pelas federações de comunidades terapêuticas, o estabelecimento das normas mínimas de funcionamento gerou muita resistência entre as comunidades terapêuticas. As vistorias e inspeções realizadas passaram a dar mais visibilidade a atenção prestada nesses espaços, tornando-os mais vulneráveis a interpelações públicas.
Na verdade, isto [resistência à resolução da ANVISA] existe ainda, mas a tendência desta comunidade é ou ela se adequa, ou ela fecha...Como em toda resolução, a gente vê que existem os tecnocratas. Algumas exigências a gente vê que são absurdas, mas a gente vê que o mínimo necessário para o funcionamento tem que existir dentro da normatização porque senão, não se conserta a casa. (Entrevistado 9)
Tem algumas pessoas na clandestinidade...existem pessoas sérias fazendo algo... como também a gente vê, em todos os segmentos, tem pessoas fazendo coisas que não devem. (Entrevistado 9)
O processo de normatização desses espaços de tratamento, embora necessário para o estabelecimento de condições mais dignas para as pessoas que lá se tratam, favoreceu a organização da demanda das comunidades terapêuticas por financiamento público, reforçando uma tendência histórica de manutenção dessa atenção fora do âmbito do setor público de saúde.
As comunidades terapêuticas, pela organização que alcançaram e pela sua vinculação a instituições religiosas, conseguiram exercer uma pressão junto às instituições governamentais, buscando se estabelecer como o modelo de tratamento do Brasil na área de drogas.
Uma articulação e uma afinidade ideológica - o alinhamento a uma concepção antidrogas - podem ser constatadas entre grupos vinculados às comunidades terapêuticas, grupos da comunidade científica e a SENAD:
A configuração, o cenário que existia era o seguinte: você tinha serviços universitários que realizavam pesquisas e atendimentos restritos e pouco articulados à rede SUS; comunidades terapêuticas muito articuladas à SENAD e a estes serviços universitários; alguns serviços fugiam a esta característica, como o CMT, o CETAD na Bahia e o NEPAD no Rio, fugiam a esta característica de serem muito restritos e tinham uma perspectiva de se articular em rede, estes eram exceções. A regra era serviços
universitários fechados, restritos, com uma forte articulação com as comunidades terapêuticas. Articulação ideológica, articulação de capacitação, de programa de formação e uma integração muito grande com a SENAD, que funcionava muitas vezes como mecanismo de apoio para pesquisa e tudo mais. (Entrevistado 2)
[...] com a SENAD, as comunidades terapêuticas têm um trânsito muito bom. A SENAD se prontificou a fazer banco de dados, cursos, capacitações, fóruns. (Entrevistado 9)
As comunidades terapêuticas participaram, inclusive como coordenadoras de grupos de trabalho e de oficinas, dos três fóruns nacionais antidrogas realizados pela Secretaria Nacional Antidrogas (SENAD) nos anos de 1998, 2001 e 2004.
Com relação ao Ministério da Saúde, as comunidades terapêuticas não estabeleceram nenhuma articulação orgânica apesar das pressões políticas. Na perspectiva de uma das Federações de Comunidades Terapêuticas:
[...] a gente vê uma discriminação do Ministério da Saúde quanto às comunidades terapêuticas. Esta discriminação passa pelo desconhecimento da eficácia da comunidade terapêutica. (Entrevistado 9)
Na perspectiva de algumas áreas do Ministério da Saúde, não se trata de um desconhecimento ou discriminação, mas sim do estabelecimento de resistência à consolidação de uma concepção que não se pauta por aspectos técnicos e ideológicos, próprios do campo da saúde:
A gente tinha uma posição clara. Quando chegava pedido de financiamento no
Ministério da Saúde para tratamento moral, a gente dava um parecer técnico, o Ministério da Saúde não recomendava. O que a gente fez na verdade foi uma política de resistência, atitudes de resistência à consolidação deste modelo moralista. (Entrevistado 1)
A demanda das comunidades terapêuticas de obter financiamento junto ao Ministério da Saúde se acentuou a partir do fim da década de 90. Havia posições diferentes dentro do próprio Ministério em relação a essa demanda:
[...] havia contradições e dificuldades dentro do próprio Ministério da Saúde, existia
uma forte idéia de que a política de álcool e drogas poderia ser apenas uma política de financiamento de comunidades terapêuticas. Isto existia como idéia
dentro do Ministério da Saúde, entre alguns setores dirigentes. Esta não era a idéia da Saúde Mental [...]. (Entrevistado 2)
O que se colocava como demanda ou com pressão ao Ministério da Saúde era o financiamento de comunidades terapêuticas, isto era colocado, isto aparecia com muita freqüência. (Entrevistado 2)
Apesar da pressão política das comunidades terapêuticas junto ao governo federal, inclusive com apoio da SENAD, prevaleceu, no Ministério da Saúde, a posição daqueles que defendiam a inclusão da atenção aos usuários de álcool e outras drogas no SUS. Em 2004, na reformulação da política do Ministério da Saúde para a atenção integral a usuários de álcool e outras drogas, ocorrida no mês de outubro, as comunidades terapêuticas receberam o estatuto de rede de suporte social (BRASIL, Ministério da Saúde, 2004d). Apesar das pressões dirigidas aos gestores do Ministério da Saúde, as comunidades terapêuticas permaneceram sem receber financiamento do SUS.
Os programas de redução de danos
Em alguns momentos, a SENAD assumiu posições que contribuíram para a consolidação dos programas de redução de danos no Brasil:
[...] o Walter Maierovich, que assumiu a SENAD no início, era extremamente aberto à redução de danos, inclusive aberto até demais, ele falava assim coisas até muito ousadas, como terapias de substituição, salas para uso seguro. (Entrevistado 5)
[...] a SENAD também produziu frutos muito bons, porque a SENAD vivenciou aquilo que o CONFEN não pôde vivenciar, que foi o avanço dos programas de redução de danos... Tornou-se parceira da ABORDA (Associação Brasileira de Redutores de Danos) de outras organizações de redução de danos, fizemos muitos eventos juntos. O CONFEN, sem a experiência prática de redução de danos gerou frutos; a SENAD, que tinha tudo para dar errado, com a experiência de redução de danos trouxe frutos bons. (Entrevistado 4)
Apesar de sustentar uma concepção antidrogas, a SENAD não inviabilizou a expansão dos programas de redução de danos no Brasil, que possuem uma concepção mais tolerante em relação ao uso de drogas.
Os Centros de Tratamento, Pesquisa e Prevenção
Muitos profissionais vinculados a esses centros participaram, no fim da década de 90 e nos primeiros anos do século XXI, das discussões sobre as políticas de tratamento e de redução de danos conduzidas pela SENAD, bem como da organização e coordenação dos fóruns regionais e nacionais antidrogas, cujas discussões resultaram no estabelecimento da Política Nacional Antidrogas (2001).
A SENAD também contribuiu, por meio de incentivos financeiros, para que alguns centros de referência na área de drogas realizassem pesquisas que pudessem informar as reais dimensões do fenômeno das drogas no Brasil. Um dos levantamentos realizados pelo Centro Brasileiro de Informações sobre Drogas Psicotrópicas (CEBRID), o I Levantamento Domiciliar sobre o Uso de Drogas Psicotrópicas no Brasil, realizado em 2001, revelou que cerca de 11,2% da população brasileira é dependente de álcool e cerca de 1,0% é dependente de maconha (CARLINI et al, 2002). Essas e outras informações são de grande importância para o estabelecimento de ações públicas direcionadas a enfrentar o que de fato se constitui como problema na área de drogas no Brasil.
2.4 SÍNTESE
Ainda que a preservação da saúde pública tenha sido utilizada como justificativa para o estabelecimento de ações governamentais de controle do uso de drogas no País, essas ações, que surgiram no campo da segurança pública, apresentaram dificuldades de articulação com o setor público de saúde.
Apesar do caráter eminentemente repressivo e moralista, em algumas situações, as ações de controle do uso de drogas tiveram desdobramentos importantes que favoreceram o surgimento de práticas e de atores sociais que contribuíram para o processo de estabelecimento da política pública de saúde para usuários de álcool e outras drogas.
• O CONFEN;
• Os centros de referência de tratamento, pesquisa e prevenção que iniciaram uma prática em saúde na área de drogas no Brasil, sobretudo no campo do tratamento e da redução de danos;
• A SENAD.
Entre as práticas articuladas ao setor saúde, ressaltamos:
• A emissão de um parecer pelo CONFEN, em 1994, favorável à implementação dos programas de redução de danos no Brasil. A concepção do uso de drogas subjacente a esses programas influenciou fortemente a política pública de saúde para usuários de álcool e outras drogas estabelecida no Brasil em 2003;
• O incentivo do CONFEN à criação e consolidação dos centros de referência que impulsionaram no Brasil práticas que privilegiavam os aspectos clínicos e epidemiológicos relacionados ao uso de drogas. Práticas, portanto, que não eram focadas na repressão;
• O incentivo da SENAD ao desenvolvimento de pesquisas e à implementação dos programas de redução de danos.