DİĞER FAALİYETLERDEN GELİR/(GİDERLER)

Os municípios, nos modelos constitucionais nacionais anteriores, já possuíam autonomia — interpretada de forma inversa, ante a exigência constitucional de respeito à autonomia municipal pelos estados —, atribuições e fontes de receitas próprias. Nada obstante, em que pese tal autonomia garantida constitucionalmente, boa parte das atividades municipais vinha disciplinada nas Constituições estaduais. A consagração dos municípios como personagens federativos adquire um caráter, como enfatizado, mais propriamente institucional do que uma completa revolução no sistema, implicando uma verdadeira ruptura da submissão — ainda que apenas jurídica e, quiçá, financeira — perante os estados (direta) e a União (indireta), e uma diversificação nas interações federativas.

Deve-se, contudo, verificar em que termos os municípios entraram no sistema federativo, para se evitar o cometimento de equívocos quanto à caracterização da federação. Isso porque o sistema constitucional não conferiu aos municípios o mesmo regime jurídico atribuído aos estados, uma vez que alguns elementos lhe faltam, a saber, a previsão da regra de participação, a inexistência de órgãos de contas e jurisdicionais, e a falta de legitimidade para determinadas ações perante o guardião da Constituição (LOPES FILHO, 2012, p. 270- 271). Mas a análise não pode se restringir a isso, pois é necessário verificar que relações a própria Constituição estabeleceu nesses termos.

Em primeiro plano, vale destacar a questão referente à criação e extinção de municípios. Tal discussão é preliminar para as que se seguirão. Com efeito, a Constituição de 1988 consagrou uma vinculação dos municípios aos territórios dos estados em que se encontrem. Veja-se que por vinculação não se quer aqui subentender qualquer tipo de subordinação, mas, no espírito do princípio federativo, a existência de autonomias com reciprocidade amistosa e fidelidade com a união. A redação original do artigo 18, § 4º, da

Constituição colocava nas mãos dos estados a competência organizacional para “criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento” de municípios. No entanto, supostamente por conta de estratégias competitivas dos estados com relação à distribuição dos recursos do Fundo de Participação dos Municípios, mediante práticas abusivas de transformação de distritos em municípios, muitas vezes sem equipamentos públicos adequados para tal caracterização, o dispositivo constitucional passou por uma reforma, retirando tal competência dos estados e passando-a ao legislativo federal complementar.

Embora lhe tenha sido suprimida tal competência, remanesce na intenção constituinte, o que pode ser observada em outros dispositivos constitucionais (cf., por exemplo, o artigo 29, ao aludir à “Constituição do respectivo Estado”), a regra da necessária localização territorial municipal dentro dos limites de um estado. Outra questão extremamente notável no tocante à autonomia municipal, mas particularmente no que concerne ao esquadro teórico do funcionamento da federação e do sistema jurídico federativo, pode ser verificada na decisão do STF acerca da verificação da existência real de municípios constituídos à revelia da lei complementar federal prevista, na ADI nº 2.240/BA. Nesse caso, que discutia a constitucionalidade da criação do Município de Luís Eduardo Magalhães mediante lei estadual, o relator, Ministro Eros Grau, reconhecendo a existência de fato da municipalidade, em todas as suas características, e com base na teoria da força normativa dos fatos (JELLINEK, 2000, p. 323-329), cunhou a expressão “reserva do impossível” para designar a irreversibilidade jurídica das decisões políticas de caráter institucional que guardam respeito ao federalismo (BRASIL, 2007b, p. 299-300), especialmente em questões que não extrapolam a autonomia política dos entes periféricos. Ao final, mesmo reconhecendo a inconstitucionalidade da solução aventada, o STF não teve outra alternativa senão, à luz do princípio da confiança legítima, reconhecer a necessidade de formular exceção implícita à regra constitucional do artigo 18, § 4º, de modo a adequar as normas constitucionais à realidade institucional verificada.

Já no que concerne à regra de participação, que no federalismo clássico é uma nota característica dos modelos federativos, veja-se que a Constituição previu apenas o Senado Federal, composto por representantes dos estados e do Distrito Federal, em número paritário de três, na dicção do artigo 46, caput e § 1º. Aliás, a ausência de participação dos municípios na elaboração de leis federais e de emendas constitucionais já foi utilizada como argumento para se formular uma teoria não federativa dos municípios na Constituição de 1988 (SILVA, 2005, p. 475), como se uma característica aparentemente não essencial do fenômeno pudesse transformá-lo parcialmente (para desqualificar determinado ente como federado a despeito de

o próprio texto constitucional assim o expressar). Certo é que, no atual modelo, tem-se uma regra de participação mitigada, em que, conquanto aos municípios não seja conferida participação legislativa formal, os estados manteriam esse contrapeso com a União.

Deve-se proceder a uma análise mais crítica da questão, uma vez que o modelo constitucional adota para a eleição do Senado Federal o princípio majoritário (artigo 46,

caput, da Constituição da República de 1988), da mesma forma, portanto, que a escolha para

integrantes dos Executivos. Por outro lado, embora a sistemática de eleição seja diferenciada da Câmara dos Deputados, há nas duas casas uma semelhança no processo democrático para fins de representação, a saber, que tanto senadores quanto deputados federais são escolhidos pelas mesmas populações, através de eleições diretas. Nesse sentido, deve-se observar que, adotando-se uma versão estrita de representação, não há verdadeira vinculação de desígnios entre o executivo dos estados e o respectivo legislativo presente no Senado Federal, a despeito do reconhecimento das diferenças quantitativas entre as duas casas e da repercussão institucional dessa distinção para fins de equilíbrio do poder federativo entre entes estaduais. Diversamente do que ocorre na Alemanha, onde os integrantes do Bundesrat são escolhidos indiretamente pelo próprio governo dos Länder, tal qual funciona na tradicional representação internacional (em que os representantes do país são integrantes do executivo), as eleições diretas permitem a desvinculação de representação em relação ao executivo do ente federado. Aqui, os representantes do Senado Federal são, em última análise, representantes do povo (e não propriamente dos respectivos governos estaduais), tomados segundo a proporcionalidade equivalente ao nível territorial dos estados, daí as atribuições dos senadores remontarem à necessidade de o executivo estadual realizar esforços para manter um canal de comunicação eficiente com “seus representantes” do Senado Federal, o que na prática nem sempre ocorre, por conta das divergências político-partidárias naturais do processo eleitoral mediado pelo princípio democrático.

Assim, os interesses dos senadores em sua função não se identificam à risca com os interesses do executivo estadual, mas aos interesses das populações no âmbito territorial estadual. Assim, se no nosso sistema constitucional a suposta representação dos estados é formalmente indireta, não há como deduzir que, indiretamente, os representantes do Senado Federal não levem em conta, nos processos legislativos, os interesses dos municípios localizados nos territórios de seus respectivos estados. Aliás, veja-se o ocorrido em relação à competência estadual para criação e extinção de municípios, numa modificação constitucional que recebeu aval do próprio Senado Federal. Logo, embora formalmente os municípios não tenham participação deliberativa no legislativo federal, a verdade é que materialmente eles

possuem, ainda que coletivamente, alguma representação através dos senadores. Ou, em outras palavras, estados e os municípios constituídos nos respectivos territórios estaduais são, em última análise, igualmente, ou com pequena distinção, representados pelo Senado Federal.

Em relação à inexistência de órgãos de controle de contas e jurisdicionais, na esteira da simetria com o observado até então, a Constituição confere aos respectivos órgãos estaduais a incumbência de realizar essas funções no tocante às contas e às normas municipais. No primeiro caso, vedando a possibilidade de criação pelo município (artigo 31, § 4º, da Constituição), a despeito da tolerância pela manutenção institucional dos dois únicos tribunais municipais criados até o advento da Carta de 1988 (nomeadamente, dos Municípios de São Paulo e do Rio de Janeiro), o exercício da atividade de controle é realizado tanto através da própria Corte de Contas do Estado quanto por um específico Tribunal de Contas dos Municípios (artigo 31, § 1º), integrante da estrutura dos próprios estados, segundo entendimento autorizado do STF na ADI nº 687-8 (BRASIL, 2006, p. 3). No segundo caso, a Constituição limita-se a prever, na construção do Poder Judiciário, a existência de tribunais e juízes dos estados, com a atribuição a esses entes federativos até mesmo da competência legislativa para instituir representação de constitucionalidade contra leis municipais em face da respectiva constituição estadual (artigo 125, § 2º, da Constituição).

No tocante ao controle de constitucionalidade exercido pelo STF, a previsão da possibilidade de exercício de controle em relação à legislação estadual guarda correspondência com a representatividade formal dos estados na elaboração das leis federais, dentro dos sistemas de pesos e contrapesos que o sistema federativo contém. Para a legislação municipal, todavia, o acesso ao controle somente é conferido através de controle difuso ou através da arguição de descumprimento de preceito fundamental (ROCHA, 2003). Como já salientado anteriormente (Seção 2.1), a existência de um guardião do pacto federativo, com a possibilidade de legitimação processual dos entes periféricos, não parece ser uma condição necessária para a qualificação de um Estado como uma federação, sendo apenas um dos possíveis mecanismos institucionais de controle federativo. Ademais, a existência do controle difuso de constitucionalidade não obsta qualquer acesso dos municípios à apreciação do STF. Por fim, tal como já observado em relação ao Senado Federal, não se pode dizer que há uma presunção de prejuízo aos municípios, principalmente quando o STF vem sistematicamente conferindo o caráter de interesse local para várias competências postas em discussão por parlamentares e chefes de executivos estaduais.

Outro aspecto que se considera crucial para a compreensão da posição e do papel dos municípios no esquema federativo é a previsão na Constituição de 1988 da competência

estadual para a criação de regiões metropolitanas, microrregiões e aglomerações urbanas (artigo 25, § 3º). Reforçando a iniludível vinculação entre estado e municípios, o texto constitucional confere aos estados uma competência organizacional, com enfoque nitidamente de planejamento e homogeneização de parâmetros de execução de funções públicas.

Esse dispositivo foi submetido ao enfrentamento pelo STF, por ocasião da discussão relativa à suposta usurpação de competências na região metropolitana do Estado do Rio de Janeiro (ADI nº 1.842/RJ), restando vitoriosa a posição que determina que, embora a definição das regiões metropolitanas, definido como agrupamento de comunidades locais, seja de incumbência do estado, a organização e execução das funções desse agrupamento devem ser realizadas através de uma estrutura colegiada, que contemple os interesses dos municípios envolvidos e do estado, sem subordinação à decisão de apenas um ente (STF, 2004, 2006, 2008, 2013a, 2013b, online). Entende-se que essa decisão configura modificação substancial no esquema de interpretação do STF em torno do sistema federativo previsto na Constituição de 1988, em relação ao qual se presta considerações especiais na parte final da pesquisa (Seção 5.6).

Por fim, restaria ainda analisar as regras relativas à competência material comum e legislativa suplementar dos municípios. Tais dispositivos serão analisados a seguir (Seção 2.3.2), mas é oportuno que se destaque, numa síntese, numa comparação com as competências municipais conferidas no artigo 30, incisos VI, VII e IX, da Constituição, envolvendo funções relativas a temas comuns a todos os entes federativos — educação, saúde e proteção do patrimônio histórico-cultural — que uma parte das atribuições municipais guarda pertinência com a atividade executiva propriamente dita, e outra parte com alusão ao interesse local. A identificação dessas características comuns permite ampliar sua aplicação para outras áreas em relação às quais a Constituição foi silente a respeito da competência municipal, como, por exemplo, a proteção do meio ambiente.

Esses dois elementos distintivos podem ser melhor compreendidos sob a lógica do princípio da subsidiariedade no interesse público, segundo o qual a realização de determinadas funções públicas deve ser realizada, em primeira mão, pelo ente federativo mais próximo da sociedade (BARACHO, 1997; LOPES FILHO, p. 260-261). Destaca-se, no entanto que não há uma necessária conexão entre federalismo e princípio da subsidiariedade (HESSE, 1998, p. 181), devendo-se sempre buscar encontrar a positividade normativa desse princípio no texto constitucional. Decorre desse princípio a característica da imediatidade que serve para a definição do interesse local (LOPES FILHO, 2012, p. 106).

Assim, confirma-se a hipótese inicial de que existe uma relação de vinculação recíproca entre estado e os municípios que compõem o seu território (sem implicar, como já ressaltado, subordinação de um sobre os demais e vice-versa), havendo, portanto, uma espécie de federalismo de segundo grau entre os níveis federativos periféricos, mediados pela Constituição da República (LOPES FILHO, 2012, p. 266). Quanto ao papel municipal, suas atribuições são destacadas em questões que envolvem especialmente o papel executivo de funções públicas e a relevância das peculiaridades locais.