Deneysel Yöntem

A reforma agrária retorna à pauta do novo governo democrático com foco na transformação da estrutura agrária do país. O presidente nos primeiros anos desse

1 _{O questionamento sobre os dados da reforma agrária é esperado porque os números divulgados pelo governo}

federal podem ser superestimados. A regularização de assentamentos já estabelecidos e outros investimentos comunitários, podem ser contabilizados juntamente com a instalação de assentamentos em novas terras.

período foi José Sarney, de 1985 a 1989, quando foram assentadas perto de 83 mil famílias. Em seguida, Fernando Collor governou o país de 1990 a 1992, quando foi deposto e substituído por Itamar Franco, que finalizou a gestão até 1994. Neste período foram realizadas principalmente regularizações dos títulos de posse, perfazendo um total de 42 mil famílias atendidas. Fernando Henrique Cardoso governou o país de 1995 a 2002, considerando-se os dois mandatos, quando a reforma agrária experimentou enfim, algum avanço com o assentamento de quase 370 mil famílias. Segundo os números oficiais, o governo seguinte do presidente Luiz Inácio Lula da Silva, assentou cerca de 614 mil famílias no período de 2003 a 20102 (ZANATTA, 2010).

Marco do processo de redemocratização, a Constituição de 1988, criou condições para que a reforma agrária pudesse ser implementada em maior escala a partir dos anos 1990. O processo de redemocratização abriu o debate sobre a reforma agrária para a participação de movimentos sociais representativos dos setores menos favorecidos da sociedade, que até então eram excluídos do debate sobre reforma agrária. Um dos pontos chave do debate estava nos requisitos legais para discriminar os imóveis rurais disponíveis para desapropriação daqueles protegidos da ação. Entre as melhorias no regime jurídico de desapropriação de terras, está a incorporação do princípio de “função social da terra”, do Estatuto da Terra, na Constituição sob os artigos 184 e 186. As possibilidades de renegociação foram restringidas para os expropriados, diminuindo-se os meios de contestação legal e posteriormente, o processo jurídico de desapropriação tornou-se mais rápido com o Decreto 8.629 e a Lei 76, ambos de 1993 (NAVARRO, 2009).

Embora as condições políticas e legais tenham melhorado, os avanços foram limitados. Durante o Plano Nacional de Reforma Agrária (1985-89) foram assentadas 83.625 em 515 novos assentamentos, ocupando-se 4,7 milhões de hectares. No período de 1989 a 1994, foram assentadas menos de 20 mil famílias, em 296 assentamentos, correspondente a 2,7 milhões de hectares, período em que a reforma agrária estava sob responsabilidade do Ministério da Agricultura. Esse período foi marcado por dificuldades econômicas dado ao elevado grau de endividamento do país, desaceleração do crescimento da

2 _{O total do período de 2003 a 2010 foi estimado complementando-se os dados consolidados do período de}

2003 a 2006, com dados do orçamento realizado entre 2007 e 2008 e o empenho orçamentário para o período de 2009 a 2010 (ZANATTA, 2010).

atividade econômica, inflação acelerada, cortes de recursos nos investimentos para o desenvolvimento rural, provocando o agravamento das condições de vida particularmente para a parcela pobre da população rural (GROPPO, 1996).

Nos anos seguintes, de 1995 a 2002, o alinhamento entre os partidos de oposição ao governo e os movimentos sociais fortaleceram a frente em defesa da reforma agrária. O contexto econômico restringia o desenvolvimento das atividades agrícolas para os latifundiários – a diminuição dos subsídios agrícolas e o controle do processo inflacionário, diminuíram o interesse especulativo, colocando mais terras no mercado e pressionando os preços para baixo. Os movimentos sociais, em particular o Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST) e a Confederação Nacional dos Trabalhadores na Agricultura (CONTAG), ambas representativas dos trabalhadores rurais e minifundiários, tiveram papel fundamental na pressão política sobre o governo federal para impulsionar a reforma agrária (NAVARRO, 2002). Em 1996 é criado o Programa Nacional de Agricultura Familiar (PRONAF), um fundo público destinado a apoiar exclusivamente as políticas para a agricultura familiar. O PRONAF também foi uma conquista dos movimentos sociais em defesa da agricultura familiar, foi e ainda é de importância fundamental para os assentados da reforma agrária, os quais se constituem em agricultores familiares (NAVARRO, 2009).

A permanência do problema da desigualdade na distribuição de terras associada à negligência do Estado e ao depauperamento das condições de vida no campo para os trabalhadores e pequenos produtores rurais, intensificou o crescimento da violência dos conflitos na luta pela terra (FAO, 2000).

Ao mesmo tempo, o governo restringia gastos públicos e reduzia o papel da intervenção do estado na economia com o objetivo de manter a estabilidade econômica e promover uma reforma no mercado, condicionantes restritivos ao avanço da reforma agrária no país (ONDETTI, 2007). O processo de privatização estava em curso e era possível aos ex-proprietários de terras, utilizar os títulos da dívida agrária para a aquisição das empresas privatizadas (NAVARRO, 2009).

Os fatores políticos que talvez tenham contribuído de maneira decisiva para o avanço da reforma agrária foram os massacres de Corumbiara (Rondônia) em 1995 e, de Eldorado dos Carajás (Pará) em 1996. A tragédia marcada pelo volume de mortos, 16 no primeiro e 19 no segundo, com registro de imagens ao vivo para o massacre de Eldorado dos

Carajás, influenciaram a opinião pública em favor dos movimentos sociais, em particular do MST, e contra o governo vigente. Paralelamente, o presidente construía uma imagem de político moderno e progressista, em contraposição aos presidentes anteriores, e precisava manter esta imagem para o próximo pleito em 1998 (ONDETTI, 2007). A “Marcha pela Reforma Agrária, emprego e Justiça”, realizada pelo MST, no primeiro trimestre de 1997 também constitui-se em evento marcante por unir 100 mil pessoas em Brasília. Os movimentos sociais organizavam ocupações de terras e de instituições públicas em todo o país, até que o problema agrário e o desrespeito aos direitos humanos, não pudesse mais ser ignorado (NAVARRO, 2009).

A intensificação da violência no campo e a consequente pressão dos movimentos sociais disparou a reformulação institucional para conduzir a reforma agrária (ONDETTI, 2007). Em 1996, foi criado o Ministério Extraordinário da Política Fundiária e a reforma agrária também passou a fazer parte das pautas dos Ministérios da Justiça, Educação, Planejamento, Trabalho, Forças Armadas e a própria Casa Civil (GROPPO, 1996). De outro lado, o governo reagiu quando os movimentos sociais intensificaram as ocupações, editando a Medida Provisória 2.027-38 em 1998, que proibia a desapropriação em terras ocupadas pelos movimentos sociais.

No final dos anos 1990, o contexto econômico era favorável aos mecanismos de acesso à terra via mercado, porque o programa de estabilização monetária colocado em prática no início de 1994, alterou as condições macroeconômicas do país, pressionando os preços da terra para baixo. A diminuição dos subsídios para o crédito agrícola e o rigoroso controle da inflação fragilizaram a função especulativa do imóvel rural, provocando o aumento na oferta de terras e a subsequente queda de preços (NAVARRO, 2009).

A urgência dada pelo contexto de pressão política dos movimentos sociais, o contexto macroeconômico restritivo, as dificuldades encontradas pelo setor agrícola abriram espaço para a implantação do mecanismo de acesso à terra por meio do mercado. O acesso à terra apoiado no mercado tem suas origens em programas financiados pelo Banco Mundial na África do Sul e Colômbia, nos quais a transferência de terras era realizada por meio da compra e venda de terras por camponeses e trabalhadores rurais sem terra. Pereira (2006) apontou três objetivos para a implementação dessa política: (i) implementar um modelo

alternativo à reforma agrária redistributiva em países com grave problema agrário; (ii) dinamizar os mercados de terras, promovendo a eficiência produtiva, o que implicaria na exclusão dos produtores menos eficientes e; (iii) aliviar a pobreza e a tensão social, agravadas pelo avanço das políticas neoliberais, em particular nos anos 1990.

Os programas de acesso à terra apoiados no mercado financiam a aquisição voluntária de terras entre agentes privados, por meio de um crédito fundiário, complementado por componentes de apoio ao início do desenvolvimento dos projetos produtivos e às instalações comunitárias. A compra é realizada por meio de uma associação de beneficiários. A transação é realizada em dinheiro, considerando-se o preço vigente no mercado, com a arbitragem do Estado.

A primeira experiência com esse mecanismo teve início em 1996, no estado do Ceará, por meio do Projeto São José (“Reforma Agrária Solidária”). Foram alocados R$ 10 milhões, sendo R$ 6 milhões do Banco Mundial e R$ 4 milhões do estado. Em um ano foram adquiridos 44 imóveis, por 694 famílias, correspondente a 23.622 hectares e à execução de R$ 8 milhões do total alocado. Portanto o Projeto não chegou a alocar a totalidade dos recursos disponíveis (PEREIRA, 2004).

No ano seguinte, foi expandido para os estados do Maranhão, Pernambuco, Bahia e região norte de Minas Gerais, como Programa Cédula da Terra (PCT), piloto com prazo de funcionamento de 5 anos. De 1997 a 2001, 15.267 famílias adquiriram 398.732 hectares, de 609 propriedades, totalizando o orçamento de R$ 182,8 milhões (Tabela 2).

Tabela 2. Operações, número de famílias atendidas, área dos imóveis rurais comprados e valor total dos contratos realizados por meio do Programa Nacional de Crédito Fundiário, Brasil, 2003/2008.

Programa Período Operações Número de famílias

Área (ha) Valor total dos contratos (R$) Projeto São José 1996 44 694 23.622 8.000.000 Cédula da Terra 1997-2002 609 15.267 398.732 182.829.901 Banco da Terra 1999-2003 18.294 34.478 1.218.035 729.190.601 Crédito Fundiário 2003-2010 35.073 80.864 1.334.757 2.160.227.323 Total 1996-2010 54.020 131.303 2.975.146 3.080.247.825 Fonte: Brandão (2000), Pereira (2006), Silva et al. (2008), PNCF (2011).

O Banco da Terra foi criado juntamente com o Fundo de Terras para Reforma Agrária e passou a operar paralelamente ao Cédula da Terra, a partir de 1999, abrangendo o total de 13 estados. Até 2003, ao final das operações, havia alocado o orçamento de R$ 729,2 milhões para a aquisição de 1,2 milhões de hectares, por 34.478 famílias (Tabela 2).

Até 2001, os mecanismos de acesso à terra por meio do mercado foram implementados como um modelo alternativo de reforma agrária. Enquanto não houve uma correção nas regras para definição da elegibilidade das terras aptas ao financiamento, excluindo-se as terras passíveis de desapropriação, esses mecanismos eram considerados como instrumentos de substituição da reforma agrária. Os movimentos sociais e as organizações sindicais representativas dos trabalhadores rurais combateram esses instrumentos articulando- se por meio do Fórum Nacional pela Reforma Agrária e Justiça Social. Essa pressão social foi responsável por ampliar os programas fundamentados no mecanismo de acesso à terra via mercado aos minifundiários e por posicionar esse tipo de mecanismo como instrumento complementar de reforma agrária, oficializada no Decreto Nº 4.892/2003 (PEREIRA, 2006).

O Crédito Fundiário de Combate à Pobreza (CFCP), de abrangência geográfica nacional, teve início em 2002, com o objetivo ampliado de combate à pobreza rural. A CONTAG passou a participar da gestão do novo programa, o que provocou o rompimento da articulação estabelecida anteriormente entre os movimentos sociais, dirimindo a pressão política sobre o governo. Em 2003, a gestão dos mecanismos de acesso a terra apoiados no mercado e combate à pobreza rural passou ao controle da Secretaria de Reforma Agrária (Decreto 4.892/2003). Em 2004 os programas, Banco da Terra e CFCP foram unidos no Programa Nacional de Crédito Fundiário (PNCF), ainda em andamento. O empréstimo inicial ao governo brasileiro foi de US$ 202,1 milhões. A Secretaria de Reordenamento Fundiário (SRA), atual responsável pelo PNCF, foi criada somente em 2008 (Decreto 6.672/2008). Considerando-se o período de 2003 a 2010, foram beneficiadas 80.864 famílias com a aquisição de 1,3 milhões de hectares (PNCF, 2011).

Após 2002, o governo Lula deu novo impulso à reforma agrária, com mais recursos financeiros, mas sem grandes mudanças no quadro institucional e jurídico. Para Fernandes (2008), o governo Lula, embora tenha estabelecido um diálogo mais aberto com os movimentos sociais, de maneira velada, evitou desapropriações em regiões onde estavam

estabelecidos os setores do agronegócio que o apoiaram politicamente. Segundo Navarro (2009), de 2003 a 2006 foram investidos cerca de R$ 11,1 bilhões para promoção da reforma agrária, além das contratações para ampliação do quadro de técnicos do INCRA. Os dados oficiais apontam que os recursos aplicados na reforma agrária de 2003 a 2010 correspondem a R$ 27,6 bilhões, enquanto foram alocados R$ 13,6 bilhões no período referente ao governo anterior, de 1995 a 2002 (Tabela 3). Enquanto foram assentadas 635.009 famílias no segundo período, foram assentadas 540.706 famílias no primeiro, ou seja, o governo Lula assentou 54,0% das famílias utilizando-se de 67,0% do orçamento de ambos os períodos. A justificativa estaria na mudança estratégica, para a melhoria da qualidade dos assentamentos, expressa no II PNRA de 2003, no qual encontra-se a meta de recuperar a capacidade produtiva e a viabilidade econômica dos assentamentos já implantados, estendendo-se à universalização do direito à educação, à cultura e à seguridade social (ZANATTA, 2010).

Tabela 3. Orçamento aprovado pela União e número de famílias atendidas pelo Programa Nacional de Reforma Agrária, Brasil, 1995/2010.

Descrição Período

(R$) (%) Número (%)

Fernando Henrique Cardoso 1995-2002 13.607.534.272 33,0 540.704 46,0 Luis Inácio Lula da Silva (1) 2003-2010 27.628.983.134 67,0 635.009 54,0

Total 41.236.517.406 1.175.713100,0 100,0

Notas: (1) O número de famílias atendidas em 2010 foi projetado em 60.000. Fonte: Dados originais do SIAF, SOF e INCRA, compilados por Zanatta (2010).

Orçamento aprovado Famílias