GEREÇ VE YÖNTEMLER
3.4. Deneyin Sonlandırılması
No capítulo anterior foram exploradas algumas tensões do federalismo brasileiro a partir do desenho da CF/1988. Tais tensões se manifestam mais acentuadamente nas políticas sociais que são, ao mesmo tempo, competências privativas, comuns e concorrentes dos três entes da federação, a exemplo das políticas públicas de educação.
Seguindo a lógica do capítulo anterior, busca-se captar as tensões que se manifestam na dinâmica federativa no campo específico do financiamento da educação básica, tendo como aporte a proposição de Watts (2008) de que o estudo do federalismo, ou mesmo das federações, deve considerar a dinâmica que se estabelece entre a ideia federativa, incorporada no desenho da Constituição, e sua prática por meio de seus arranjos institucionais e das relações intergovernamentais.
No campo das políticas públicas de educação e, mais especificamente, no seu financiamento, captar essa dinâmica exige a observância de seus dispositivos legais, suas instituições políticas e as relações intergovernamentais (negociação, cooperação, pactuação e coordenação), que se desenvolvem no processo de formulação e implementação das políticas públicas de educação básica. Essa dinâmica envolve dispositivos constitucionais, uma Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, um Plano Nacional de Educação, leis nacionais e subnacionais que regulamentam especificidades das políticas públicas de educação e um conjunto de instituições responsáveis pela normatização e gestão das políticas de educação, em uma complexa articulação de atores institucionais, governamentais e não governamentais, nas três esferas da federação.
Essa complexa teia de normas, atores e instituições tem como principal dinamizador o princípio do direito de todos à educação, que impõe ao Estado a tarefa de criar as condições para a sua garantia, a qual estabelece o desafio da equidade, tanto no que diz respeito à oferta do ensino a todos os cidadãos no vasto e diversificado território brasileiro quanto no que se refere às condições em que tal oferta é realizada, ou seja, no que se refere à qualidade.
Assim, pode-se afirmar que, de um modo geral, o princípio do direito de todos à educação, assumido na CF/1988, faz emergir tensões próprias do federalismo no campo das políticas públicas de educação, as quais ganham especificidades, tendo em vista a natureza desse direito, as condições históricas de sua garantia nas diferentes unidades da federação e a
forma como está definida constitucionalmente a divisão das responsabilidades e dos recursos financeiros entre os entes federados para a garantia de tal direito.
Sendo assim, a partir da CF/1988, assiste-se a um debate, cada vez mais intenso, envolvendo a forma federativa do Estado brasileiro no campo do financiamento da educação básica. Em um primeiro momento, ao longo dos anos 1990, esse debate foi balizado pelo tema da descentralização e dos ajustes fiscais. Em um segundo momento, a partir dos anos 2000, tais debates passaram, cada vez mais, a envolver a dimensão federativa, sob os temas da equidade, da qualidade e do regime de colaboração, conduzindo a uma complexidade de arranjos no financiamento da educação básica, tendo em vista a necessária equação entre a divisão de responsabilidades e dos recursos financeiros entre os três entes da federação.
A vinculação de percentuais da receita de impostos de cada ente, a contribuição do Salário Educação e o regime de colaboração entre os entes federados, previstos na CF/1988 para a garantia do direito promulgado, logo se revelaram insuficientes diante das desigualdades que marcam a federação brasileira. Desde então, diversos arranjos vêm sendo desenvolvidos, reestruturando as formas de organização e de distribuição dos recursos financeiros já previsto constitucionalmente, bem como originando novas fontes de recursos. Esses arranjos têm envolvido um conjunto de mudanças, tais como: a subvinculação de recursos a um fundo contábil (Fundef/Fundeb), novas regras de partilha dos recursos do salário-educação, novos mecanismos de transferências legais e voluntárias da União para a educação básica, vinculação do investimento em educação a metas de percentual do PIB.
O principal foco dessas mudanças é a diminuição das desigualdades na oferta e na manutenção da educação básica entre os entes federados, tendo em vista a garantia do direito de todos à educação obrigatória. Nesse sentido, Dourado (2013, p.767) afirma que
Os dispositivos constitucionais vão tecendo, desse modo, a dinâmica basilar do federalismo brasileiro e a necessidade de regulamentação da cooperação entre os entes federados, que, a despeito de gozarem de autonomia, contam com competências privativas, comuns e concorrentes, que não os descaracterizam, mas que devem se efetivar por meio de relações de cooperação, onde a dinâmica nacional de garantia de direitos se firma como diretriz.
Tais mudanças manifestam, em grande parte, as tensões que têm marcado as relações federativas desde a CF/1988, que envolvem questões como a divisão de responsabilidades e de recursos na oferta da educação básica, a busca da equidade no contexto das assimetrias que marcam a federação brasileira, a relação entre a regulação federal e a autonomia dos entes federados subnacionais, as formas e procedimentos de gestão dos sistemas educacionais e o regime de colaboração entre os entes federados.
O objetivo deste capítulo é apresentar um panorama da dinâmica federativa que vem se desenvolvendo no campo do financiamento da educação básica para expressar as principais tensões que se apresentam em seu curso. Assim, o capítulo inicia abordando uma questão de base da dimensão federativa que envolve o financiamento da educação básica, que é o tema da divisão de competências, dos recursos e o regime de colaboração entre os entes federados na oferta da educação básica. Em seguida, considerando a abordagem que orienta este estudo de que a compreensão das relações federativas precisa considerar a dinâmica que se estabelece entre a ideia federal e sua prática, concentramos a atenção nos arranjos redistributivos que se desenvolveram no campo do financiamento da educação básica após a CF/1988, com vistas ao atendimento do direito de todos à educação. A terceira seção se volta para o aspecto mais específico de nosso objeto de investigação, ou seja, a função redistributiva e supletiva da União, buscando-se problematizar seus significados a partir dos dispositivos legais e de estudos já existentes sobre este tema. Por fim, o capítulo apresenta uma síntese das principais tensões presentes na dinâmica federativa no campo do financiamento da educação básica.
4.1 A divisão de competências e de recursos financeiros e o regime de colaboração entre os entes federados na oferta da educação básica
Em conformidade com a natureza federativa do Estado brasileiro, a educação configura na CF/1988 como competência privativa (Artigos 22 e 30), comum (Artigo 23) e concorrente (Artigo 24) dos entes federados. Tais competências são estabelecidas em termos de competências legislativas (função de legislar sobre educação) e de competências administrativas (função de ofertar e manter o ensino).
Assim, a função de legislar sobre educação é competência tanto privativa quanto concorrente dos entes federados. Compete privativamente à União legislar sobre as diretrizes e bases da educação nacional (Artigo 22), assim como compete, concorrentemente, à União, aos Estados e ao Distrito Federal (Artigo 24, inciso IX) legislar, de forma suplementar, sobre seus
sistemas de ensino, conforme está expresso no § 2º do referido artigo: “A competência da União
para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suplementar dos Estados”. Já a oferta e a manutenção da educação constitui competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, conforme o Artigo 23, inciso V, o que denota uma perspectiva cooperativa do federalismo no campo da educação.
Observe-se que o Artigo 24 da CF/1988 não cita o Município como um dos entes federados ao tratar da competência concorrente de legislar sobre a educação, aspecto que
constitui objeto de controvérsias acerca da autonomia legislativa do Município em matéria de educação.
Na interpretação de Saviani (2014), a CF/1988 não garantiu tal competência ao ente federado municipal. Ao tratar da competência legislativa suplementar dos entes federados subnacionais no contexto de um Sistema Nacional de Educação, assim o autor se manifesta:
Na repartição das responsabilidades, os entes federativos concorrerão na medida de suas peculiaridades e de suas competências específicas, consolidadas pela tradição e confirmadas pelo arcabouço jurídico. Assim, as normas básicas que regularão o funcionamento do sistema, serão de responsabilidade da União, consubstanciadas na Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional e no Plano Nacional de Educação, traduzidas e especificadas pelas medidas estabelecidas no âmbito do Conselho Nacional de Educação. Os Estados / Distrito Federal poderão expedir legislação complementar, adequando as normas gerais a eventuais particularidades locais. Não incluo, aqui, os municípios, porque a Constituição Federal não lhes confere a competência para legislar em matéria de educação. Vejamos o art. 30 da Constituição que trata das competências dos municípios. O inciso VI assim reza: “manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação pré- escolar e de ensino fundamental”. A isso se limita a competência dos municípios em matéria de educação, diferentemente do caso dos estados e do Distrito Federal que, conforme o inciso IX do artigo 24, têm competência para legislar, concorrentemente com a União, sobre “educação, cultura, ensino e desporto” (SAVIANI, 2014, p.29). Tal controvérsia, porém, é refutada, conforme bem esclarecido no Parecer CNE/CEB nº 30/2000, quando no Artigo 30 (que trata das competências dos Municípios) é definida claramente nos incisos I e II, respectivamente, sua competência de legislar sobre assuntos de interesse local e de suplementar a legislação federal e a estadual no que couber, o que inclui obviamente a educação.
As competências comuns (oferta, organização e manutenção da educação pública) foram definidas no Artigo 211, em termos de competências colaborativas e prioritárias dos entes federados. De acordo com a última redação dada pela Emenda Constitucional nº 14, de 199649, compete prioritariamente aos Municípios ofertar e manter a educação infantil e o ensino fundamental; e aos Estados e Distrito Federal, o ensino fundamental e o ensino médio.
No que se refere à União, a Carta Magna não é explícita em prioridades. Define que Art. 211 [...]
§ 1º A União organizará o sistema federal de ensino e o dos Territórios, financiará as instituições de ensino públicas federais e exercerá, em matéria educacional, função redistributiva e supletiva, de forma a garantir equalização de oportunidades educacionais e padrão mínimo de qualidade do ensino mediante assistência técnica e financeira aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios. (BRASIL, 1988).
49 A EC nº 14 de 1996 modificou os Artigos 34, 208, 211 e 212 da Constituição Federal e deu nova redação ao art.
60 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, por conta da implantação do Fundo de Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério - Fundef.
A LDB nº 9.394/96 reiterou essa forma de repartição da responsabilidade com a oferta da educação pública entre os entes federados, especificando-as, e estabeleceu no Artigo 11 a competência do Município para constituir seu sistema de ensino, mas deixando a possibilidade de este optar por se integrar ao sistema estadual de ensino ou compor com ele um sistema único de educação básica.
A LDB definiu ainda como uma das competências privativas da União, a função de
“coordenação da política nacional de educação, articulando os diferentes níveis e sistemas e
exercendo função normativa, redistributiva e supletiva em relação às demais instâncias educacionais”. (§ 1º, Art. 8º). Tais funções são definidas, no âmbito da lei (no Art. 9º) em termos de: a) elaboração do Plano Nacional de Educação, em colaboração com os Estados, o Distrito Federal e os Municípios; b) assistência técnica e financeira aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios para o desenvolvimento de seus sistemas de ensino e o atendimento à escolaridade obrigatória; c) estabelecimento de diretrizes curriculares para a educação básica; d) coleta, análise e disseminação de informações sobre a educação; e) avaliação do rendimento escolar no ensino fundamental, médio e superior, em colaboração com os sistemas de ensino, objetivando a definição de prioridades e a melhoria da qualidade do ensino.
Assim, a autonomia dos Estados e Municípios na organização e gestão dos seus sistemas de ensino é balizada pela função coordenadora da política nacional da União, que estabelece uma relação de interdependência entre os sistemas de ensino, mas não de subordinação. Tal aspecto ganhará relevância a partir de meados dos anos de 1990, como uma ação mais efetiva da União no desenvolvimento de sua função coordenadora da política nacional de educação, conforme pretende-se mostrar no capítulo seguinte.
Para garantir o cumprimento das responsabilidades determinadas pela CF/1988 a cada ente federativo na oferta e manutenção da educação pública, foi introduzido também um sistema de repartição dos recursos financeiros, que tem por base a vinculação, a redistribuição e a suplementação de recursos entre os entes federados.
A CF/988 definiu, em seu Art. 212, duas fontes principais de recursos para financiar a educação pública: receita de impostos e a contribuição do salário-educação. Em conformidade com o que prescreve a Constituição Federal de 1988, 18% da receita de impostos da União devem ser aplicados na manutenção e desenvolvimento do ensino, descontadas as transferências para os Estados e Municípios; da receita de impostos dos Estados e dos
Municípios, devem ser aplicados 25%, adicionadas as transferências da União e as do Estado, no caso dos municípios50, conforme sintetiza o Quadro a seguir.
Quadro 04 - Receita de impostos dos entes federados vinculada à Educação
Ente da federação Impostos % vinculado à Educação51
União IR; IPI, IPI-Ex, ITR, II, IE 18%
Estado /DF IOF, ICMS, IPVA, ITCD 25%
Municípios IOF, ICMS, IPVA, IPTU, ISS, ITBI 25%
Fonte: CF/1988. Lei nº 5.172 de 25 de outubro de 1966 (Código Tributário Nacional)
A CF/1988 estabeleceu ainda, no Art. 60 do ADCT (redação original)52, percentuais mínimos do montante da receita de impostos vinculada à educação a serem investidos no ensino fundamental.
Art. 60. Nos dez primeiros anos da promulgação da Constituição, o Poder Público desenvolverá esforços, com a mobilização de todos os setores organizados da sociedade e com a aplicação de, pelo menos, cinquenta por cento dos recursos a que se refere o art. 212 da Constituição, para eliminar o analfabetismo e universalizar o ensino fundamental. (BRASIL, 1988)
Desse modo, depreende-se do termo “Poder Público” que todos os entes federados – União, Estados, Distrito Federal e Municípios – ficam submetidos ao investimento do percentual mínimo determinado.
No caso dos recursos oriundos do salário-educação, estes também são repartidos entre os entes da federação. Em conformidade com a Lei nº 10.832, de 29 de dezembro de 2003, os recursos são repartidos entre a União, Estados e Municípios sob a base de 90%, sendo a cota federal de 1/3 e as cotas estadual e municipal de 2/3, que devem ser “integralmente redistribuída entre o Estado e seus Municípios de forma proporcional ao número de alunos matriculados no ensino fundamental nas respectivas redes de ensino, conforme apurado pelo censo educacional realizado pelo Ministério da Educação” (BRASIL, 2003a). Com a Emenda Constitucional nº 53/2006, os recursos do salário-educação deixaram de se restringir ao ensino fundamental e foram estendidos a toda a educação básica.
50 A receita de impostos que compete a cada ente foi mostrada no capítulo 3, na seção 3.1.
51 Vale ressaltar que esses são percentuais mínimos, portanto, estados e municípios podem especificar percentuais
maiores que esses em suas Constituições Estaduais ou nas leis orgânicas municipais. É o caso dos estados do Amapá, Goiás (28%), São Paulo, Piauí, Acre, Mato Grosso do Sul (30%), Rio de janeiro, Rio Grande do Sul e Mato Grosso (35%). (CRUZ, 2009, p.155).
52 Essa redação foi alterada, respectivamente, pela EC nº 14, de 1996, que estabeleceu a aplicação em 60% do
montante da receita de impostos vinculada à educação, e pela EC nº 53, de 2006 que não mais especificou esse montante, dada a extensão da obrigatoriedade.
Esse modelo de repartição de competências e de recursos financeiros entre os entes federados para a oferta e manutenção da educação está ancorado no regime de colaboração entre eles. Tanto na CF/1988 quanto na LDB nº 9.394/1996, o regime de colaboração parece ser orientado por dois pressupostos vinculados. O primeiro é o pressuposto de um reconhecimento dos constituintes da grande e complexa tarefa de garantir o direito de todos à educação, em especial, da escolaridade obrigatória em um território tão vasto e tão desigual, o que se expressa pela opção da oferta e manutenção da educação básica como competência comum dos entes federados. Nesse aspecto destaca-se a complexidade da inclusão do município como ente federado e as responsabilidades a ele atribuídas na oferta da escolaridade obrigatória com fins de universalização. O segundo é o pressuposto de um reconhecimento de uma divisão de recursos financeiros insuficiente para que os entes federados subnacionais, em especial os municípios, possam garantir as competências prioritárias e a escolaridade obrigatória, exigindo a colaboração entre os entes, em especial, da União.
Observa-se, porém, que a simples determinação de um regime de colaboração entre os entes federados, dependente de uma regulamentação posterior, não foi suficiente para compatibilizar a demanda de oferta de educação básica com os recursos financeiros que couberam a cada ente da federação, tensionando os debates e as relações federativas no campo do financiamento da educação básica. A CF/1988 definiu o Município como um ente federado e o tornou responsável, prioritariamente, pela oferta do ensino fundamental e, ao mesmo tempo, tornou essa etapa da educação básica como sendo a escolaridade obrigatória com fins de universalização. No entanto, a maioria dos municípios contavam (e ainda contam) como uma receita irrisória para assumir tal responsabilidade e, além disso, uma grande quantidade de municípios novos foram criados, tornando ainda mais complexa a equação entre oferta de recursos e a demanda pela oferta de educação. Além disso, em um contexto de guerra fiscal, os estados iniciaram uma corrida de transferência das matrículas de ensino fundamental para os municípios, sendo essa transferência maior na região Nordeste, que contava com os municípios em condições orçamentárias mais limitadas. Nesse contexto, a oferta da escolaridade obrigatória passou a depender largamente das transferências intergovernamentais, conforme já mostrado no capítulo anterior.
Assim, já em meados dos anos de 1990, os debates se intensificaram na direção do regime de colaboração e de uma ação mais proeminente da União na sua função de assistência técnica e financeira.
Se a definição do que é matéria de competência privativa, concorrente e comum de cada ente federado e a necessidade de um regime de colaboração entre eles e seus pressupostos
estão razoavelmente evidentes no texto legal, a concepção do que venha ser o regime de colaboração entre os entes federados bem como sua regulamentação têm sido objetos de controvérsias. Na análise de Araujo (2010), a CF/1988 é imprecisa quanto ao regime de colaboração, uma vez que traz diferentes expressões, como “normas de cooperação” (parágrafo
único do Artigo 23), “regime de colaboração” (art. 211) e ainda, “formas de colaboração” (Art.
211, § 4º).
No parágrafo único do Art. 23, que trata das competências comuns da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, a CF/1988 se refere a “normas para cooperação” entre os entes federados, as quais devem ser objeto de leis complementares. No Artigo 211 da
CF/1988, o “regime de colaboração” é apresentado como a forma de os entes federados
organizarem seus sistemas de ensino; e no § 4º do mesmo artigo, ao se referir novamente à
forma de organização dos sistemas de ensino por cada ente, a expressão utilizada foi “formas de colaboração”.
De fato, há no texto da CF/1988 diferentes termos para se referir ao compartilhamento de funções entre os entes federados. No entanto, tais termos, menos que uma imprecisão, parecem se referir a dimensões diferentes de compartilhamento, na direção do que assinala Abicalil (2014). No caso do Artigo 23, a Carta de 1988 se refere a competências comuns dos entes federados em sua generalidade, ou seja, a campos diversos das políticas públicas, o que
nos leva a inferir, que o termo “normas de cooperação” é usado em seu sentido genérico e
diversificado, que aponta na direção do caráter cooperativo do federalismo, ou seja, ao processo de tomada de decisão conjunta típica de um sistema federal. O Artigo 211, por sua vez, se refere
a uma forma específica da cooperação federativa, assumida como “regime de colaboração”,
denotando uma necessária regulamentação.
Essa pressuposta imprecisão do termo entre “normas de cooperação” e “regime de colaboração”, tende ao desaparecimento no texto da LDB nº 9.394/1996, quando no seu Artigo
8º, o termo “regime de colaboração” é apresentado como a forma de os entes federados
organizarem seus sistemas de ensino, associado, por um lado, à competência da União de coordenação da política nacional de educação, que se expressa na função de articulação dos diferentes níveis e sistemas e da função normativa, redistributiva e supletiva em relação às demais instâncias educacionais; e por outro, à liberdade dos entes federados para organizarem seus sistemas de ensino.
Art. 8º A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios organizarão, em regime de colaboração, os respectivos sistemas de ensino.
§ 1º Caberá à União a coordenação da política nacional de educação, articulando os