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Nas últimas décadas o tema da participação pública na formulação e implementação de políticas públicas ganhou grande importância. Trata-se de um tema que vem sendo tratado na área de gestão pública como relevante para a análise da eficácia de políticas públicas e de sistemas de gestão. Encontra espaço também nos debates de ciência política, no âmbito da discussão sobre poder e democracia. E, nas ciências sociais, é abraçado pela discussão de atores sociais e participação na gestão democrática.

A fim de trazer elementos desse debate para apoiar a análise crítica proposta aqui, destacando- se os elementos teóricos construídos no passado recente em matéria de participação pública, apresenta-se, a seguir, uma breve descrição da discussão sobre participação pública; seu papel dentro do discurso corrente em matéria de governança; sua conexão com a temática ambiental; a influência da teoria da democracia deliberativa sobre a ideia de participação pública; os fatores impulsionadores da participação pública e outras questões a eles relacionadas; princípios orientadores do desenho de políticas participativas e formas de participação já testadas na prática; e finalmente, quais indicadores de sucesso de políticas participativas podem ser identificados.

A promoção de participação pública em políticas de governo tornou-se um fenômeno comum em diferentes partes do mundo, em particular nas democracias ocidentais, com bastante presença nas políticas ambientais. Tornou-se natural que esse tema passasse a fazer parte do modelo de discussão, formulação e implementação de políticas na área do desenvolvimento sustentável. A própria Convenção Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima, em seu artigo 6º promove conceitos do acesso à informação e da participação pública, ao dispor:

“Artigo 6o: Ao cumprirem suas obrigações previstas no Artigo 4, parágrafo 1, alínea (i), as Partes devem: a) Promover e facilitar, em níveis nacional e, conforme o caso, sub-regional e regional, em conformidade com sua legislação e regulamentos nacionais e conforme suas respectivas capacidades: i) a elaboração e a execução de programas educacionais e de conscientização pública sobre a mudança do clima e seus efeitos; ii) o acesso público a informações sobre a mudança do clima e seus efeitos; iii) a participação pública no tratamento da mudança do clima e de seus efeitos e na concepção de medidas de resposta adequadas; e iv) o treinamento de pessoal científico, técnico e de direção.” (g.n.) (CQNUMC, 1992)

No entanto, as razões para adoção de políticas participativas nem sempre estão claras, e o desenho e organização da participação em geral pode assumir diferentes formas em contextos diversos. O modelo de participação tem sido adotado por inúmeros tratados internacionais, leis e acordos (ex: CQNUMC 1992, Declaração do Rio de 1992, Convenção de Aarhus sobre Acesso à Informação, Participação Pública na Tomada de Decisão e Acesso a Justiça em Temas Ambientais de 1998, ou na Diretiva Europeia 2003/4/EC sobre participação pública e acesso a justiça em planos e programas ambientais, dentre outras). O tema tem sido objeto de rico e intenso debate acadêmico, em aspectos tão amplos como organizar o debate participativo (CHESS, 1999), legitimidade e democracia (SCHOLTE, 2002), aprofundamento da democracia por meio da governança participativa (FUNG; WRIGHT, 2001).

A literatura especializada descreve diferentes fatores que influenciam a adoção da participação pública em diferentes contextos de políticas públicas, contendo diferentes visões e opiniões sobre o que constituem bons princípios para desenho das mesmas ou ainda modelos de sucesso.

A ideia de participação pública como alternativa ou complementar à democracia representativa ganhou importância após a Segunda Guerra Mundial (PARKINS; MITCHELL, 2005) e se aprimorou enquanto modelo no final da década de 1960 e nos anos 1970, nas democracias do ocidente (VITALE, 2006).

Um movimento de crescente insatisfação com as limitações para participação da sociedade, e a ideia de que a esfera política teria que ser ampliada para além do sistema representativo, estimulou o pensamento e reivindicação por espaços diferenciados, mais abertos para participação dos diferentes atores em matérias de seu interesse.

Não é de se estranhar, portanto, que a convocação para esse debate e demanda por maior participação pública além do sistema de democracia representativa, e mais além do sistema de mercado, tenha partido dos movimentos políticos de esquerda. Esse clamor demandava participação nas fábricas, hospitais, escolas, sobre temas de saúde, meio ambiente, dentre outros. A autora Arnstein aborda esse movimento de clamor por mais participação em seu artigo que é um dos primeiros registros sobre esse debate na literatura sobre participação, publicado em 1969, em que define a participação como fundamental para ampliação do poder dos cidadãos. Em sua visão a participação permite a redistribuição de poder, o que garantiria aos cidadãos “sem-poder” passarem a ser incluídos nos processos econômicos e políticos

(ARNSTEIN, 1969). Ela descreve o poder dos cidadãos a partir de uma imagem de uma escada (Figura 9), que inclui etapas que vão desde a manipulação até o controle dos cidadãos. Até hoje essa imagem da escada tem sido muito influente na análise crítica de modelos de participação pública, e tem sido interpretado como contendo três degraus, com cada degrau indicando um nível superior de poder dos cidadãos, que incluem: acesso à informação, consulta pública e envolvimento real.

Arnstein (1969) defende que a participação pública permite maior poder aos cidadãos e constrói uma análise sobre mecanismos que permitem o exercício de poder. Ela defende a distribuição de poder, para que os alijados do acesso a mecanismos de tomada decisão, possam participar. O acesso à participação e tomada de decisão, segundo Arnstein, podem auxiliar reformas sociais importantes, que podem garantir aos tradicionalmente excluídos, algum acesso aos benefícios que normalmente só atingem os mais afluentes. Ela analisou vários tipos de processos participativos, e concluiu que muitos apenas geram rituais e simulam situações de acesso à participação, quando, de fato, não garantem real influência na tomada de decisão. Com isso construiu sua imagem da escada da participação, indicando diferentes níveis de envolvimento, que partem de uma base de nenhuma participação, até o topo, onde há real acesso à tomada de decisão. Ela reconhece que sua metáfora da escada é incompleta, pois há nuances que não são capturadas, mas entende ser necessário criar uma metáfora simplificada para facilitar entendimento desse complexo fenômeno. (Figura 9) Note-se que a maioria dos autores hoje em dia concorda que a participação pública só pode ser entendida como tal se envolver algum aspecto de manter envolvimento real, e for além da informação do público e do mero convite para apresentação de comentários sobre políticas, planos ou ações sob discussão.

Figura 9: Adaptação da Escada da Participação de Arnstein (1969) Fonte: Elaboração própria

Hoje em dia, a participação pública não é apenas promovida e demandada pelos movimentos considerados “de esquerda” como resposta e reação ao domínio da esfera política pelas racionalidades de mercado e da especialização técnica. Desde os anos 1980 o Estado tem sido criticado por sua inabilidade de prestar os serviços públicos necessários e atender as demandas da sociedade a contento. Uma primeira solução apresentada a essa crise da ação governamental foram respostas baseadas em mecanismos de mercado, como a privatização e a terceirização de serviços tradicionalmente oferecidos pelo governo (SKELCHER, 2000). A partir dos anos 1990 tornou-se crescente o envolvimento da sociedade em processos públicos de consulta ou tomada de decisão em matéria de interesse público.

Outros fatores que influenciaram o incremento e maior recurso aos processos participativos foram a globalização, a maior complexidade e diversidade dos problemas, e maior capacidade reflexiva (WARREN, 2002). O Estado desde a década de 1980 vem perdendo seu papel de ator singular que pode avaliar e conduzir processos e tomar decisões sobre os diferentes problemas de preocupação da sociedade. Forças e atores globais, incluindo os mercados, novas formas de comunicação, a natureza transfronteiriça ou planetária dos problemas ambientais pedem soluções complexas, que demandam maior diálogo e participação com atores não-governamentais (DIETZ et al, 2003). Além disso, as sociedades dos países industrializados do ocidente têm se tornado mais complexas em seus anseios e capacidades de demanda articulada, dentro e entre setores, e não raro a participação do Estado passou a se dar

Poder aos Cidadãos Esforço Mínimo de envolvimento Não há participação Público é objeto de manipulação, são comunicados de intenções dos tomadores de decisão Público é ouvido, mas não tem influência na decisão Público participa na tomada de decisão

na condição de mediador desses interesses, situação em que o modelo participativo tornou-se natural e útil.