Os Estudos Legislativos são uma subárea consolidada no interior da Ciência Política norte-americana. Surgiram após a 2ª Guerra Mundial, nos Estados Unidos, mas a constituição da área, no Brasil, é recente, da década de 1990 (LIMONGI, 2010; BARCELLOS, 2014; ARAÚJO, 2012; PERES, 2012). Para Limongi (2010), a definição de limites e o estabelecimento de distinções com outras áreas não são tarefas fáceis, uma vez que os trabalhos nem sempre apresentem características comuns. Por mais que a constituição da área no Brasil
11O Interlegis foi criado em 1997 e corresponde a um programa de Estado inicialmente financiado com recursos do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), mediante contrato firmado com a União, tendo como executor o Senado Federal.
tenha sido uma importação, Limongi (2012) destaca que, a assimilação e referência à literatura norte americana não ocorreu de forma acrítica. Ademais, o foco dos estudos sobre o sistema político brasileiro, que se concentrava na consolidação da democracia, a partir do desenvolvimento do campo, se voltou para o funcionamento da ordem democrática. Segundo Limongi (2012, p. 5):
Os estudos legislativos se constituem em uma perspectiva analítica distinta daquela mostrada pela noção de consolidação da democracia e a visão negativa que esta construiu da democracia brasileira. Não há um manifesto ou mesmo a constituição prévia de um programa de pesquisa consciente que possa ser associado à emergência dos estudos legislativos como área. Os seus contornos foram sendo definidos de forma incremental por meio da veiculação de uma série de estudos.
Para Peres (2012), nos últimos anos, a área de estudos legislativos foi uma das linhas de pesquisa que mais se desenvolveram no Brasil, e trouxeram amplas contribuições à Ciência Política, assim como ao debate de política comparada. Seu surgimento ocorreu no contexto das teorias voltadas para as relações entre o desenho constitucional adotado por um país e seu respectivo desempenho democrático, sobretudo análises acerca dos níveis de governabilidade alcançados pelo poder Executivo em novas democracias. Peres (2012) argumenta que o campo dos estudos legislativos apresenta, de forma geral, dois tipos de estudos que possuem explicações sobre o funcionamento das arenas legislativas, que são antagônicas entre si: os distributivistas, em que as explicações são fundamentadas em variáveis exógenas à arena legislativa, principalmente, no sistema eleitoral; e os partidários, com as explicações voltadas para variáveis endógenas ao processo legislativo, como a concentração de decisões nas lideranças partidárias, os poderes legislativos do Presidente da República, entre outras.
De acordo com Peres (2012), as explicações acima, se desdobram em duas abordagens que se tornaram predominantes no campo de Estudos Legislativos, e apresentam problemas importantes de serem discutidos para o avanço da teoria. Primeiramente, a abordagem partidária, por ter sido construída a partir do insulamento do poder Legislativo, em relação às demais arenas políticas, acabou deixando para segundo plano outras dimensões institucionais, considerando apenas as regras internas ao processo legislativo. Em segundo lugar, a abordagem distributivista, por mais que volte suas análises para o sistema eleitoral, uma dimensão institucional exógena ao poder Legislativo, apresenta uma abordagem monodimensional. Isso ocorre pois o sistema eleitoral, nessa abordagem, aparece como incentivador do comportamento paroquialista dos parlamentares brasileiros, desconsiderando, assim, o papel de outras arenas
institucionais atuantes no jogo político parlamentar, “como as regras do processo legislativo, as estruturas organizacionais dos partidos e o poder Judiciário, por exemplo” (PERES, 2012, p.82).
Concordando com o primeiro problema levantado por Peres (2012), Araújo (2012) destaca que a maior parte dos trabalhos publicados no campo dos estudos legislativos retrata a iniciativa formal e a análise dos resultados obtidos a partir da aprovação da agenda legislativa do Executivo, o que desvia a atenção em relação ao processo legislativo, que deve ser o espaço para o debate e avaliação do processo de elaboração de leis. A autora ressalta que, nesse tipo de trabalho, a análise de desempenho do Executivo e do Legislativo se dá pela simples verificação quantitativa da aprovação ou reprovação das propostas, “inferindo que o texto resultante na lei é atribuído essencialmente aos esforços do Executivo” (ARAÚJO, 2012, p. 58 e 59). Outra limitação da verificação quantitativa da aprovação de leis é que o contexto político do período de análise pode alterar bastante o resultado. A não aprovação de leis, em contextos políticos de predominância do Executivo, por exemplo, pode influenciar na eficácia do Parlamento (ARAÚJO, 2012).
Apesar da área apresentar grande vitalidade e considerável densidade, Limongi (2012) destaca que ainda existem campos pouco explorados, ou mesmo não explorados, como os estudos sobre o Senado, que são recentes e pouco volumosos; os estudos sobre o funcionamento legislativo dos partidos, como uma área que aguarda estudos sistemáticos; e, ressalta a ausência de estudos sobre o papel dos partidos, assim como estudos sobre o Poder Executivo, diretamente. É importante destacar que a predominância dos estudos no campo, volta-se para o Congresso Nacional, e, em menor quantidade, para as assembleias legislativas. Com isso, estudos sobre câmaras legislativas municipais, objeto desta pesquisa, são raros. Barcellos (2014) verificou que os livros e artigos de periódicos refletindo sobre câmaras municipais consistiam em textos de caráter preliminar em termos de tratamento do tema. O autor sistematizou, então, o estado da arte do campo, por meio de buscas à três bancos de teses12, no
período de 1993 a 2010. No total, foram encontradas 61 teses, que foram distribuídas em seis temas específicos, conforme a Tabela 1.
12Os seguintes bancos foram utilizados por Barcellos (2014) em suas buscas: Banco de Teses e Dissertações do Instituto Brasileiro de Informação em Ciência e Tecnologia (IBICT), do Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq) e da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (Capes).
Tabela 1 – Quantitativo de teses e dissertações sobre as câmaras municipais, por categoria temática (1993- 2012)
Fonte: Barcellos, 2014, p. 22, com base em bancos de teses do CNPq, da Capes e do IBICT.
Temática Descrição da temática Nº de estudos f % Abordagem histórica Análise diacrônica do Poder Legislativo local, patrimonialismo, normatização, religiosidade, história
comparada, código de posturas, análises histórico linguísticas. 12 19,3 Perspectiva dos
atores
Análise do comportamento dos atores no interior do processo Legislativo na perspectiva sincrônica dos acontecimentos, enfatizando os seguintes aspectos: lobby e seu impacto, grupos de interesse, gestão de pessoas, percepção emocional, carreira política, cultura política e poder de agenda.
7 11,4
Políticas públicas
Análise da elaboração de programas governamentais no interior do Poder Legislativo, enfatizando: a produção do espaço urbano, crítica de planos diretores, desenvolvimento social, financiamento da educação e profissionalização docente.
7 11,4
Câmara Municipal de Porto Alegre
Diferentes aspectos da Câmara: relação da Câmara Municipal de Porto Alegre com a prefeitura, a presença da religiosidade no parlamento, a importância da comunicação, história da Câmara, organização da vida cotidiana.
11 18,0 Processo legislativo
municipal
Organização legislativa, inserindo os instrumentos de ação do vereador no processo de produção legal, estabelecendo suas
relações com o Executivo; estudo de casos locais. 6 9,8 Conjuntura política Estudos de caso; a ação do Legislativo municipal no contexto legislativo brasileiro. 11 18,0 Outros Abordagens diversas, como comunicação, religiosidade, gênero. 7 11,4
Total 61 100
O total de trabalhos acadêmicos sobre o tema das câmaras municipais, no período de 17 anos é pouco expressivo. Barcellos (2014) ressalta que os parlamentos municipais possuem características específicas, que justificam maior atenção por parte de estudos acadêmicos, tais como a presença de um maior contato direto entre representado e representante; maior potencial para o reconhecimento dos eleitores; custo de investimento de reeleição menor; objetivo de aprovação de projetos que tenham visibilidade na cidade, mais do que no bairro ou na região da cidade. Todavia, no mapeamento realizado por Barcellos (2014), entre as dimensões apresentadas, não há a categoria da participação social - o que denota uma limitação em relação à nossa pesquisa, uma vez que as pesquisas encontradas sobre participação social no poder legislativo não refletiam sobre experiências no nível municipal. A seguir, apresentamos algumas reflexões sobre a participação social no poder legislativo, com objetivo de compreender como a questão da participação social vem sendo tratada nas câmaras legislativas municipais.