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A Constituição de 1988 prestigiou o sistema orçamentário, alçando-o a matéria de ordem constitucional, com detalhes descritos nos artigos 165 a 169. Sua construção fundamental foi subdividida em três diferentes normas legais, complementares e com distintos prazos de vigência.

Salvo concessões feitas a leis complementares vindouras, a Constituição cuidou de dispor das minúcias do contexto de elaboração do orçamento público, prevendo inclusive prazos de encaminhamento dos projetos de lei (previsão feita nos Atos de Disposição Constitucional Transitórios).

106 _{―Ocorre que as limitações aos gastos públicos também podem ser materiais, pois o uso de recursos}

públicos deve se dar de forma a permitir que os objetivos estabelecidos no art. 3º da Constituição sejam alcançados. Para tanto é imprescindível que sejam realizados gastos públicos em direitos fundamentais sociais [...] Logo, os gastos públicos não permitem que o legislador, e muito menos o administrador, realizem gastos de acordo com suas livres consciências, de forma desvinculada aos objetivos impostos pela Carta, especialmente em seu art. 3º‖. SCAFF, Fernando Facury. Reserva do possível, mínimo existencial e direitos humanos. In: PIRES, Adilson Rodrigues. TORRES, Heleno Taveira (org.). Princípios de direito financeiro

e tributário. Estudos em homenagem ao Professor Ricardo Lobo Torres. Rio de janeiro: Renovar, 2006. p.

125.

107 _{―O orçamento é o principal instrumento de realização de política públicas. Assim, a finalidade do}

Estado, ao obter recursos, para em seguida gastá-los sob a forma de obras, prestação de serviços, ou qualquer outra política pública, é a de realizar os objetivos fundamentais da Constituição Federal‖. RIBEIRO, Maria de Fátima. Efetivação de Políticas públicas: uma questão orçamentária. In: CONTI, José Maurício; SCAFF, Fernando Facury. 2011. p. 1091.

O plano plurianual, mecanismo de definição do planejamento das atividades governamentais108, funciona como uma projeção dinâmica109 dos investimentos, inversões financeiras e transferências de capital, de maneira a demonstrar quais seriam os setores privilegiados pela política de governo daquele que foi eleito - o texto legal comporta emendas, remanejamentos e outra alterações pelo legislativo, mas deve refletir a prospecção traçada pelo líder do executivo.

Claro que o orçamento não se preocupa apenas com as despesas; afinal, para cogitá-las é preciso, primeiramente, pensar em suas respectivas fontes de custeio, ou seja, nas receitas que poderão lhe fazer frente. Entretanto, os mecanismos de arrecadação não serão objeto de nosso olhar.

Retomando, o Plano Plurianual consubstancia as despesas relativas a programas de duração continuada. É regulamentado pelo Decreto 2.829, de 29 de outubro de 1998 e é responsável pela linha mestra do governo pelo período de quatro anos.

O artigo 165, parágrafo 2º, da Constituição, apresenta-nos a lei de diretrizes orçamentárias, segundo o qual "compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, [e] orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento".

Trata-se de uma lei de eficácia temporal limitada110, que serve de guia para elaboração da Lei Orçamentária Anual, dispondo, como dito, das despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, em obediência à consolidação promovida no Plano Plurianual.

Referida lei serve, ainda, para limitar as obrigações que gerem dispêndio de verbas, estabelecer normas relativas ao "controle de custos e à avaliação dos resultados dos programas financiados com recursos do orçamento"111, além de estabelecer "condições e

108 _{OLIVEIRA. 2011. p. 386.}

109 _{Diz-se dinâmica, pois, havendo alteração palpável da conjuntura econômica do ente governamental,}

não existem empecilhos a que haja alteração do Plano Plurianual.

110 _{BRASIL. Supremo Tribunal Federal. ADI nº 612-RJ. Rel. Min. Celso de Mello. DJ 19.09.1997.} 111 _{BRASIL. Lei Complementar n. 101, de 4 de maio de 2000, Art. 4º, I, e.}

determinação trazida pela Lei Complementar 101/2000, a Lei de Diretrizes deve apresentar, ainda, o anexo de metas fiscais.

Em complemento à tríade, a Lei Orçamentária Anual, mais simplificada, direta, objetiva e mais destinada à efetiva implementação das ideias carreadas nas lei anteriores. Por imposição do §8º, do art. 165, da Constituição, a lei orçamentária deve obedecer ao princípio da exclusividade, ostentando apenas matéria orçamentária.

Essa faceta proeminente das leis orçamentárias decorre da adoção, pelo Brasil, do modelo conhecido por orçamento-programa, de acordo com o qual devem ser consideradas as "necessidades reais da administração e da população, [assim como] os objetivos econômicos-sociais a atingir com sua execução"113.

Nota-se, por esse viés, a boa vontade do sistema orçamentário brasileiro, "que pretende modificar deonticamente as condutas dos agentes públicos que regem as finanças estatais"114.

Fato é que as balizas tradicionais não funcionaram; o uso indiscriminado da verba pública trouxe, nos últimos anos, tentativas quase vãs de se deter a corrupção e os desvios patológicos de recursos. Lei do Colarinho Branco, Lei de Improbidade Administrativa, Lei de Responsabilidade Fiscal, Lei dos Crimes de Lavagem de Dinheiro (não direcionada apenas aos atentados contra o erário), são algumas dessas promessas de melhorias, "por decreto", da postura dos agentes públicos115.

Em um país de dimensões territoriais, com índice de desenvolvimento humano sempre questionável, tomou-se por hábito conduzir a discussão em torno da correta utilização das

112

BRASIL. Lei Complementar 101... Art. 4º, I, f.

113 _{SILVA, José Afonso da. Orçamento-programa no Brasil. São Paulo: Editora Revista dos}

Tribunais, 1973, p. 1 e 2.

114

CHRISTOPOULOS, Basile. Despesa Pública. Estrutura, função e controle judicial. Maceió: UFAL. 2011. p. 41.

115 _{"[...] A crise do modelo de representação e o crescente distanciamento da burocracia em relação à}

esfera pública, como apontou Habermas, acarretam uma crise de legitimidade do modelo de democracia representativa e um gradativo avanço da corrupção, visto que os elementos de responsabilização política se tornaram ineficientes em face da pouca densidade dos partidos junto ao eleitorado". FILGUEIRAS, Fernando. Corrupção, democracia e legitimidade. Belo Horizonte: UFMG. 2008. p. 165.

verbas públicas, com enfoque no atendimento dos chamados direitos fundamentais e sociais - aqui traduzidos para necessidades públicas. Tanto é que, como tema recorrente nas construções orçamentárias, as chamadas "verbas carimbadas" aparecem como salvadoras ou intransponíveis obstáculos - a depender do interesse que se sustente.