3.3.1 Papel do Estado na ordem econômica: disciplina
Analisados os princípios que compõem o artigo 170 da Constituição, fica mais fácil perceber qual papel foi elaborado pelo Constituinte para o Estado no que tange o domínio econômico.
Em primeiro lugar, o Estado deixa de ser agente supletivo da iniciativa privada e, nas palavras do próprio artigo 174, passa a ser “[...] agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor público e indicativo para o setor privado”. Por esta razão, como sustenta João Bosco Leopoldino da Fonseca (2005), de acordo com os novos parâmetros da ordem jurídico-econômica brasileira, foi privilegiado o fundamento da liberdade de iniciativa, limitando a intervenção do Estado no domínio econômico151.
Não se deve entender, contudo, que é proibida a atuação do Estado no domínio econômico. Tal conclusão seria, a toda evidência, contraditória com o texto do artigo 174 da Constituição.
O que ocorre, a bem da verdade, é que o Estado atua de forma preponderante sob o aspecto regulatório. Sobre este ponto, Nelson Nazar (2014) explica que o Estado regulador realiza a direção descentralizada por meio das atividades de fiscalização, fomento e planejamento da atividade econômica152.
Nesse contexto, caberá ao Estado fiscalizar o atendimento pela iniciativa privada dos princípios de funcionamento. Como esclarece Luis Roberto Barroso (2002), tendo
151 FONSECA, 2005, p. 138.
como norte a livre iniciativa e a valorização do trabalho humano, o poder público deverá editar normas que realizem a proteção do consumidor, do meio ambiente, a concorrência, dentre outros bens153.
Por outro lado, no que tange a implementação dos princípios-fins, o Estado possui o dever de garantir a concretização do princípio da dignidade da pessoa humana, sob os ditames da justiça social. Para isso, como afirma Luis Roberto Barroso (2002), o Estado irá estimular a iniciativa privada a auxiliar na consecução dos referidos fins, bem como promover políticas que visem à redução da desigualdade ou alcance do pleno emprego154.
Eros Grau (2010) ainda lembra que os programas de governo devem ser adaptados à Constituição, e não o contrário.155 Daí se constata que o poder político e as
políticas econômicas não podem transpor os limites e os mandamentos da ordem econômica. É interessante a análise feita por André Ramos Tavares (2011) sobre qual modelo teria sido adotado pelo Estado brasileiro na Constituição de 1988. Para o autor, três modelos são possíveis: a) o patrimonialista, no qual há uma confusão entre os bens do Estado e os bens daqueles que o comandam; b) o burocrático, no qual o Estado é interventor, centralizador e responsável diretamente pelas revoluções econômicas, sociais e tecnológicas; e c) o gerencial, aquele que tende a superar as falhas do formalismo e que possui a sua preocupação direcionada aos resultados156.
Para André Ramos Tavares (2011), a Constituição de 1988 adotou o modelo gerencial. Isto porque privilegia a livre iniciativa, não atribuindo papel de destaque ao Estado no desempenho da atividade econômica157.
Ademais, o artigo 174 atribuiria ao Estado a função fiscalizadora, típica do modelo gerencial158, isto é, o Estado não será interventor e não irá atuar diretamente na
economia, mas apenas irá fiscalizá-la para garantir o alcance dos objetivos fixados na Constituição.
Ora, da análise do artigo 170 e seguintes da Constituição realmente fica claro que não se optou por um modelo de total abstenção ou de total intervenção, procurando a Constituição garantir a atuação da iniciativa privada fiscalizada pelo poder público. Isto quer dizer, como acima mencionado, que a Constituição de 1988 não busca proteger a economia como um fim em si mesmo, mas como um instrumento apto a garantir o bem-estar geral. 153 BARROSO, 2002. 154 Ibidem. 155 GRAU, 2010, p. 45. 156 TAVARES, 2011, p. 323. 157 Ibidem, p. 324. 158 Ibidem, p. 325.
Portanto, concordamos com a assertiva de que a Constituição adotou um modelo gerencial, o que fica ainda mais claro se observados os serviços que envolvem o interesse público, mas que são prestados também de forma privada, tais como a saúde e a educação. Ainda que não sejam prestados por concessão, o Estado atua de forma regulatória, zelando pela qualidade dos referidos serviços, sem necessariamente fornecê-los diretamente.
Desta feita, traçado o papel do Estado na ordem econômica, cabe agora analisar qual o papel da iniciativa privada, o qual é diverso daquele desempenhado pelo Estado. O analisaremos a seguir.
3.3.2 Papel da iniciativa privada na ordem econômica
Diante do que foi acima exposto, não há dúvidas que são os particulares os principais elementos escolhidos pela ordem econômica para alcance dos objetivos delineados no artigo 170 da Constituição. Como entende Luis Roberto Barroso (2002), os particulares possuem o direito subjetivo de se direcionarem ao lucro e à livre concorrência, mas o dever de observar os princípios de funcionamento159.
Esta assertiva é mais complexa do que parece. Observar os princípios de funcionamento importa na observância de uma série de deveres que nem sempre são cumpridos na realidade.
Um desses deveres é a observância da função social da empresa, que para José Afonso da Silva (2006) implica destinar a propriedade dos bens de produção da empresa, que realiza o poder econômico, aos princípios da ordem econômica, notadamente a valorização do trabalho humano, a defesa do meio ambiente, a redução das desigualdades regionais e sociais e a busca do pleno emprego160.
Trazendo esta ideia para um caso prático, já decidiu o Tribunal Regional Federal da 3ª Região que não ofende qualquer norma o IBAMA ao editar regulamento que estabelece ser proibida a pesca camaroneira cujo esforço de pesca não esteja sob controle. Isto ocorre porque a Constituição Federal, além da valorização do trabalho humano e livre iniciativa, determina a observação de outros princípios, tal como a defesa do meio ambiente,
159 BARROSO, 2002, p. 15.
inclusive atribuindo tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração e prestação161.
Outro dever é a responsabilidade de pagar tributos para o fim de sustentar a existência do Estado. A esse respeito, Luis Roberto Barroso (2002) explica que esta é uma responsabilidade mais geral do particular, destinada à promoção dos serviços públicos e à realização das políticas públicas para que sejam atingidos os objetivos Estatais162.
Ou seja, isto torna claro que a Constituição atribuiu ao particular a tarefa de, por meio da atividade econômica e observância dos princípios de funcionamento, atingir as finalidades da ordem econômica.
Mas isto não quer dizer, como bem lembra Luis Roberto Barroso (2002), que o Estado pode obrigar a iniciativa privada a comprometer toda a sua atividade em prol dos objetivos da ordem econômica163. Pensar nesse sentido seria vulnerar a própria livre iniciativa
o que, como vimos acima, é um dos fundamentos da ordem econômica.
Assim, a título de exemplo, não pode o Estado obrigar o particular a admitir um número de empregados além de suas necessidades164. Não pode, ainda, ser obrigado a
comprometer todo o seu lucro em prol de políticas públicas.
Em outras palavras, como conclui Luis Roberto Barroso (2002), cabe ao Estado, e não à iniciativa privada, promover políticas assistencialistas ou retributivas, podendo realizar tais ações por iniciativa própria ou incentivando a iniciativa privada165.