Em função do exposto, o emprego do conceito de governança restou disseminado sendo, em 1992, abarcado pelo Banco Mundial, que o traduziu como “a maneira pela qual o poder é exercido na administração dos recursos
sociais e econômicos de um país, visando ao desenvolvimento” (THE WORLD BANK, 1992, p. 14). É da mesma agência internacional92, a afirmação de que o conceito envolve três distintos aspectos, a saber: 1) a forma de que se reveste o regime político; 2) o processo pelo qual a autoridade é exercida na gestão dos recursos econômicos e sociais de um país, rumo ao próprio desenvolvimento; e 3) a capacidade dos governos para conceber, formular e implementar políticas e se desincumbir de funções.
A partir dessa perspectiva, já se vê que a opção daquela agência de financiamento repousou sobre uma visão estatocêntrica da governança, que reconhece ainda ao Estado93 funções de integrador da diversidade, orientador
91 Esse primeiro momento na retomada da reflexão no tema da governança propõe igualmente
a questão relacionada à subsistência de um papel que se possa reconhecer ao Estado nessa construção da regência do social. Isso porque se a sociedade se apresenta, nas suas múltiplas manifestações (mercado, organizações supranacionais, organizações subnacionais, redes de organizações, etc.) como uma alternativa na condução da governança; estar-se-ia cogitando de um modelo que não reconhece nas instituições estatais, o mesmo monopólio ou prevalência da decisão acerca da coisa pública (PETERS, 2000, p. 30).
92 Destaque-se a estreitíssima linha de fronteira pela qual se desloca o Banco Mundial no que
toca ao conceito de governabilidade, antes apontado no subitem 3.3.1 e aquele agora indicado para governança. O tema da forma de que se reveste o regime político – classicamente relacionado á governabilidade – se vê aqui ainda presente, acrescido todavia, de elementos relacionados à dinâmica da ação de governo.
93 Transborda em muito os limites propostos à presente reflexão, o debate acerca de qual seja
o desenho do Estado em favor do qual se reconhece função e importância no contexto da governança: se aquele que se apresenta como o principal executor das tarefas e atividades que se relacionem com o atendimento ao interesse público, ou se aquele regido pelo signo da atuação subsidiária. As importantes considerações relacionadas à subsidiariedade horizontal e
das dinâmicas sociais e decompositor da complexidade, na busca de uma direção da sociedade, regida por um princípio de coerência (ROCHA, [s/a], p. 186). A escolha repudia, igualmente, as idéias extremadas de que a governança possa ou deva se constituir sem encontrar lugar para o governo – construção teórica que, originária da Europa, via-se condicionada pelas condições sociais e econômicas daqueles países, os quais, comprometidos com o welfare, contavam com a presença de grupos de interesses estabelecidos, consolidados no âmbito das respectivas sociedades (PETERS e PIERRE, 1998, p. 224)94.
O signo da governança optou por outro modo de pilotar o social, repousando mais sobre a cooperação dos atores do que sobre a unilateralidade (CHEVALLIER, 2005). O ponto de partida, portanto repousa numa abordagem pluralista e interativa da ação coletiva, que estabelece como desejável: 1) a valorização das redes de informação e comunicação; 2) o trânsito do controle para a influência; 3) a combinação de recursos públicos e privados; e 4) o uso de múltiplos instrumentos para o desenvolvimento das funções confiadas ao Estado. A lógica subjacente é de que os governos sejam capazes de incrementar sua aptidão a explorar a inteligência coletiva da sociedade (BOURGON, 2009a, p. 14), extraindo conhecimento e sentido a partir dos padrões e tendências presentes no sistema social.
Quinze anos depois de sua enunciação original, o conceito de governança alcançou refinamento pela mesma agência internacional, assumindo, a partir de paper originário do grupo temático dedicado á governança e combate à corrupção (THE WORLD BANK, 2007, p. 67) o seguinte conteúdo:
governança se refere à maneira através da qual os agentes e instituições públicas adquirem e exercem sua autoridade para o provimento de bens e serviços públicos, incluindo a oferta de serviços essenciais,
sua adequação como modelo para a realidade brasileira pode ser aprofundada nas obras de GABARDO (2009) e TORRES (2001).
94 Esse mesmo ambiente sócio-político não se punha, decerto, em relação aos países
primariamente destinatários das ações dos organismos de financiamento internacional, pelo que a idéia de uma governança sem estado se apresentava como inteiramente inviável.
infraestrutura e um ambiente favorável ao investimento – corrupção é um produto de uma governança frágil95.
Dois elementos novos, portanto, foram agregados ao desenho cunhado pelo Banco Mundial em 1992: a origem da autoridade (legitimidade) e a
concretização das tarefas que a ela se propõe (resultado).
Numa aproximação do conceito mais afinada com a ciência política, tem- se que
uma tendência para se recorrer cada vez mais à autogestão nos campos social, econômico e político, e a uma nova composição de formas de gestão daí decorrentes. Paralelamente à hierarquia e ao mercado, com suas formas de gestão à base de “poder e dinheiro”, ao novo modelo somam-se a negociação, a comunicação e a confiança. (KISSLER, Leo e HEIDEMANN, 2006 p.. 482)
As Nações Unidas96, por sua vez, traçaram inicialmente um conceito modesto, que identificava governança com o processo de tomada de decisão e de implementação dessas mesmas decisões. Essa primeira aproximação, todavia, foi complementada pelas características atribuídas ao processo: ele é participativo, orientado ao consenso, accountable, transparente, responsiva, efetivo e eficiente, equitativo e inclusivo, além de se desenvolver segundo o direito.
Outra aproximação do conceito de governança – e essa decorre diretamente do déficit de compreensão da forma pela quais se travem as novas relações transnacionais – cogita da sua manifestação no plano global, conceituada por Filkestein (1995, p. 369) como a atividade de governar, sem
95 O tema da transparência – e o consectário da sua não garantia, a saber, a corrupção – veio
ganhando em importância no estudo da governança pública, especialmente tendo em conta os efeitos do ponto de vista de aumento dos custos de transação desse tipo de prática administrativa; por isso o destaque no conceito à antítese entre governança e corrupção.
96 United Nations – ESCAP – Economic and Social Comission for Ásia and the Pacific,
disponível em < http://www.unescap.org/pdd/prs/ProjectActivities/Ongoing/gg/governance.asp> , acesso em 17 de março de 2010.
dispor de autoridade soberana, as relações que transcendam às fronteiras nacionais; realizar internacionalmente, “o que governos fazem em casa”.
No âmbito da União Européia, o tema foi explicitado pela primeira vez no chamado Livro Branco (2001) que enunciou o seguinte conceito: “...
governança designa as normas, processos e comportamentos que influem no exercício dos poderes a nível europeu, especialmente desde o ponto de vista da abertura, participação, responsabilidade, eficácia e coerência‖. Os mesmos
vetores – que o Livro Branco enuncia como princípios da boa governança – são revisitados por Rodríguez-Araña Muñoz (2006) que os enriquece com algumas explicitações de sentido. Assim, no que toca à abertura, essa toma por objeto a realidade e a experiência vivida; já a participação é de ser municiada por uma metodologia do entendimento que abdique da idéia de que a prática da confrontação é substantiva ao procedimento democrático. Promover a participação cívica se transforma em método, superando a concepção de que se possa apresentar como objetivo.
Diferencia-se, portanto a compreensão da governança daquela que lhe foi anterior (da governabilidade), pela ênfase não na dimensão institucional, estruturante da arquitetura do poder; mas em sua face dinâmica, da prática diária das funções próprias ao ente estatal.
Governança deve ser pensada, portanto, como processo – sem a ênfase que até então se conferiu à dimensão dos arranjos orgânico-institucionais. Na lição de Pierre e Peters (2000, p. 22), pensar em governança como processo é importante, porque tal conotação não se refere primordialmente a estruturas – já o humanismo apontara a insuficiência da ótica estrutural departamentalista – mas tem em conta, as interações entre elas. Disso resultará o traço de dinamismo na sua configuração.
Não se deseja com isso circunscrever a governança aos aspectos gerenciais e administrativos stricto sensu, da rotina procedimental das repartições; mas incluir o modus operandi das políticas governamentais, que abarcam, desde a formatação do processo político-decisório, até os mecanismos democráticos de avaliação, sempre tendo em conta a articulação e cooperação entre parceiros sociais e políticos que possam concorrer para a
superação das insuficiências do modelo estatal, democratizando sua atuação97. Uma vez mais, vale recorrer à lição de Chevallier (2005, p. 129 a 146), quando elucida que“(...) a solução de problemas coletivos não é mais, portanto,
responsabilidade exclusiva do Estado, mas implica a participação dos atores sociais, prontos a ultrapassar a defesa de seus próprios interesses categoriais para tentar extrair um interesse comum...”.
Não obstante a importância, na cunhagem do conceito de governança, do reconhecimento de um cenário de múltiplos atores aptos a contribuir ao desenvolvimento das funções públicas; não se pode deixar incluir outros elementos igualmente nucleares, a saber (LÖFFLER, 2009, p. 217-218): 1) o reconhecimento da importância seja das regras formais (constituição, leis, regulamentos), quanto daquelas informais (códigos de ética, costumes); 2) a abertura ao concurso de estruturas que extrapolam as relações de mercado; admitindo que não só as redes de cooperação, mas também as hierarquias (como aquelas próprias à burocracia) possam concorrer como facilitadores, nas circunstâncias apropriadas; 3) aplicação não só da lógica de meios e resultados, inputs e outputs, assumindo que as características dos principais processos de interação social (transparência, integridade, inclusão), possam se apresentar como valor por si mesmas; e 4) o reconhecimento de que o processo de escolha pública é inerentemente político, voltado à mediação de distintos segmentos que pretendem exercer poder e fazer prevalecer seus interesses sobre os demais, – e portanto, não se trata de disputa a ser ponderada exclusivamente no âmbito do managerialismo ou de elites profissionais.
Como se vê, sem abdicar da importância do concurso da técnica, a idéia de governança atrai ao noção de pluralismo, a valorização da interação social e o caráter político das escolhas públicas, como elementos indissociáveis de um modo de desenvolver a administração pública, trazendo à reflexão os meios institucionais e relacionais nesse modo de gerir a coisa pública.
97 O sentido que se está atribuindo à governança, portanto, revela-se mais amplo que aquele
preconizado em trabalho anterior, por Bresser-Pereira (1997, p. 40): “Existe governança em um
Estado quando seu governo tem as condições financeiras e administrativas para transformar