Sonay Bayramoğlu * Düzenleyici etki analizi (DEA), düzenleyici devletin karakterini yansıtan
DEĞERLENDĠRME
Kapitalist devlet biçiminde gözlemlenen dönüĢümün arkasında¸ ekonomik zorlamalar ve dayatmalarla ortaya çıkan küreselleĢen ekonomik sistemin piyasa mantığı aranmalıdır. KüreselleĢmeyi, piyasa mantığını yaygınlaĢtıran yeni uluslararası ticaret kuralları olarak görmek de mümkündür. Bu koĢullar altında, yasama sürecinde meydana gelen dönüĢüm, Ģirket mantığının yasalara içselleĢtirilmesi Ģeklinde ele alınabilir. Buna Karl Polanyi‟nin ifadesiyle “toplumun piyasalaĢması” da denilebilir. Peki “piyasalaĢma” ne anlama gelmektedir? Bu noktada dikkatleri, alandan (piyasa) aktöre (Ģirket) yöneltmekte fayda vardır. Zira Ģirket, piyasa mantığının temsilcisi ve taĢıyıcısı niteliğindeki temel analiz birimidir.
29 OECD, Regulatory Impact Analysis in OECD Countries, Challenges for Developing Countries, s.19
30 OECD ile ortak olarak düzenlenen düzenleyici etki analizi eğitim çalıĢmaları halen devam
etmektedir. Türkiye‟deDüzenleyici Etki Analizi eğitim çalıĢmaları baĢlamıĢtır; eğitimler OECD uzmanları tarafından verilmektedir. Düzenleyici Etki Analizi (RIA) Eğitim
Programı 29 Kasım–3 Aralık 2004, TÜSSİDE, Gebze, www.basbakanlik.gov.tr [EriĢim
Tarihi: 7.02.2005]. Bu programdan önce, Ekonomik ĠĢbirliği ve GeliĢme TeĢkilatına (OECD) bağlı Kamu Yönetimi ve Bölgesel Kalkınmalar Direktörlüğü (GOV) tarafından Hükümet Merkezleri Üst Düzey Memurlar Toplantısı 7–8 Ekim 2004 tarihinde Ġstanbul‟da Sepetçiler Kasrında düzenlenmiĢtir. Toplantının ana gündemi “Karar alma sürecinde yeni teknolojilerin kullanımı: bilgi, iletiĢim ve organizasyon üzerindeki etkileri”ydi.
ġirket, doğası gereği, bir yandan hissedarların çıkarlarını gözeterek kârını arttırmaya, bir yandan da ürettiği mal ve hizmetin fiyatını piyasada rekabet etmesine izin verecek kadar düĢük tutmaya dikkat eder. Bir baĢka ifadeyle, Ģirket doğası gereği kâr güdüsüyle hareket eder. Bu çerçevede küreselleĢme, günümüzün piyasa mantığı doğrultusunda, Ģirketlerin kârını arttırmasına olanak sağlayan yeni pazarların ve yeni alanların keĢfi anlamına gelmektedir. Yeni alanların baĢında, sağlık ve eğitim hizmetlerinin geldiği bilinmektedir. Kamu hizmeti tanımının uluslararası kuruluĢlarca değiĢtirilmesi sonucunda, resmi olarak artık bu alanlar uluslararası serbest ticaretin konusu haline gelmiĢtir. Meta dıĢı alanların ticarete ve uluslararası ticarete konu edilmesinde Dünya Ticaret Örgütü‟nün (DTÖ) rolü tayin edici olmuĢtur. DTÖ‟nün kamu hizmeti tanımına getirdiği yeni yaklaĢım, neredeyse tüm meta dıĢı alanları serbest ticaretin doğrudan konusu haline getirmiĢtir.31
Yönetsel ya da siyasal herhangi bir karar alma sürecinde uyulması gereken kuralları ve yöntemleri anlatan DEA, siyasal karar alma süreçlerini küresel ticaret kurallarına uygun olarak inĢa etmek için geliĢtirilmiĢtir. Buna göre, hükümetler ve parlamentolar karar alırken, bu kararların uluslararası ticaret açısından etkilerini ve sonuçlarını, DEA analiziyle hesaplattırmak ve buna uygun karar almak durumunda kalmaktadır.
Düzenleyici devlet aygıtının, halkı, karar alma süreçlerinden hangi mekanizmalarla ihraç edeceğini daha açık bir biçimde görebilmek için, DEA‟yı daha net bir biçimde görmek gerekmektedir. Genellikle DEA Ģu argümanlarla savunulmaktadır.
Düzenleyici Etki Analizi, politize olmuş karar alma sürecinin yerini alarak rasyonel, saydam ve açık bir karar alma sürecini inşa edecektir.
Siyasal karar, tanımı gereği mutlaka en rasyonel, en doğru, en adil, en haklı kararlardan oluĢmaz; siyasetçinin ilgisi, antipatisi, tutkuları, heyecanları alınan kararları etkiler. Duverger‟in ifadesiyle “siyasal kararın amacı çeĢitli ve birbirine zıt menfaatleri ve durumları uzlaĢtırmaktadır.”32
Bir baĢka ifadeyle, bir toplumu ilgilendiren kararlar eninde sonunda siyasal karaktere sahiptir. Rasyonel, saydam ve açık bir
31 Meta dıĢı alanların uluslararası ticarete konu olmasında ilk günah, fikri mülkiyet
haklarının uluslararası ticarete açılmasıydı. Bu önemli karardan sonra, birçok uluslararası ticaret hukukçusuna göre artık her Ģey ticaretin konusu haline gelebilir.
109
karar alma süreci diye tanımlamak, DEA‟yı siyaset dıĢına itmez, ancak siyasal kimliğini örtmeye yarar.
Düzenleyici Etki Analizi, karar alma yerine geçen bir araç değildir. DEA, karar alma sürecinin kalitesini artırmayı amaçlayan, politika oluşturma sürecinin bir parçasıdır. Karar alıcı konumundaki DEA‟nın sonuçlarıyla kendilerini bağlamak zorunda değildir.
Bu argüman ilginçtir. Zira bütün bir kamu politikası oluĢturma süreci belli ilkelerle belirlenmekte, kararların adım adım nasıl alınacağı belirtilmektedir. Bir bakıma karar alıcının tercih alanının güçlü bir biçimde sınırlandırılması söz konusudur. Tıpkı birey tercihlerinde olduğu gibi karar alıcı tercihleri de öznel keyfiyete göre değil, mevcut norm ve kurallara göre gerçekleĢir. DEA aracılığıyla norm ve kural tekelini elinde bulunduranlar, bundan bağımsız olarak karar tercihlerinin olabileceği gibi bir düĢünceyi de ortaya koyarak “yüreklere su serptiklerini” düĢünüyor olabilirler. Gerçekte olacak olan, DEA dıĢı bir karar alınması söz konusu olduğunda, kaçınılmaz olarak üzerine “kural-dıĢı” etiketinin yapıĢtırılacak olmasıdır.
Düzenleyici etki analizleri, yeni bir kanun ve/veya mevzuat değiĢikliği dolayısıyla ortaya çıkacak maliyet ve faydalarla ilgilenmektedir.
Kimin faydası ve maliyeti? Buna OECD‟nin raporundan yanıt verilebilir: “Ticaret perspektifi ve rekabet kriteri DEA‟nın güçlü bileĢenleri olmalıdır; düzenleyici karar alma sürecinde bu kriterlerin entegre edildiğinden emin olmak gerekir.”33
Bu tür düzenlemeler, doğrudan ilgili Ģirketler üzerindeki etki ve faydaları ön plana koymaktadır.34
Düzenleyici reformlar ve DEA ile ilgili karĢımıza çıkan temel sorun her aĢamada “kimin adına” ya da kimin çıkarına” sorusunu sormadan bu politikaları anlamanın güç olmasıdır. Bugüne kadar demokrasinin halkın her kesiminin yönetime katılmasına olanak sunduğu iddiası elbette lafta kalmıĢtır. Lafta, ya da Ģekilde kalması bu konunun önemsiz olduğunu göstermez. Daha da önemlisi, söz konusu reformların iĢe Ģekli unsurları da yok etmekle baĢlamaları, bu hakların ne denli önemli olduğunun göstergesidir. ġurası açıktır ki, yasal düzenlemede önceliği, kamu yararı ve toplum çıkarı noktasından kaydırarak piyasa etkisine odaklamak, emekçi
33 OECD, Regulatory Impact Analysis in OECD Countries, Challenges for Developing Countries, s.19
sınıfların siyasal iradelerini siyaset düzleminden kazımak demektir. DEA, temsili demokrasinin “temsil” krizini, demokrasinin özünü zedeleyerek çözüme kavuĢturduğu ölçüde, sermaye iktidarı da yalınlaĢarak bireysel ve toplumsal iliĢkilerimizi denetimine alacaktır.
KAYNAKÇA
Bayramoğlu, Sonay (2004) “Kamu Yönetimi Reformu ve Düzenleyici Etki
Analizi (Tasarı 5-c Hükmü),
http://www.kamuyonetimi.org/ktml2/files/uploads/pdf/deason.pdf
Bayramoğlu, Sonay (2005) “Türkiye‟de Devletin DeğiĢen Karakteri ve Düzenleyici Reformlar”, Toplum ve Hekim, Cilt 20, Sayı 1.
Bello-Martínez, Gustavo A. (2002) “New Developments on Regulator Impact Analysis (RIA)”, Second Conference on Good Regulatory Practice of the Sub- Committee on Standards and Conformance, 12 Ağustos 2002, Acapulco, Mexico, www.cofemermir.org [EriĢim Tarihi: 5 Kasım 2003].
Coase, Ronald (1988) “The New Institutional Economics”, The American Economic Review, Volume 88, Issue 2 May.
Congressional Budget Office (1997) Regulatory Impact Analysis: Costs At Selected Agencies And Implications For The Legislative Process, http://www.cbo.gov/ftpdoc.cfm?index=4015&type=1 [EriĢim Tarihi: 15 Kasım 2003].
Demir, Ömer (1996) Kurumcu İktisat, Ankara: Vadi Yay
DTM (2006) Düzenleyici Etki Analizleri ve AB Müzakere Süreci, DTM Ekonomik AraĢtırmalar ve Değerlendirme Genel Müdürlüğü Yay. http://www.foreigntrade.gov.tr/ead/TICARET/ETK__ANALIZI%20RAPOR- son.doc
Duverger, Maurice (1977) Batının İki Yüzü, Çev. Cem Eroğul ve Fazıl Sağlam, Ankara: Doğan Yayınevi.
Güler, Birgül Ayman (2005) “Ġkinci Dalga: Siyasal ve Yönetsel Liberalizasyon Kamu Yönetimi Temel Kanunu”, Devlette Reform Yazıları, Ankara: Paragraf Yay
Jacobs, Scott (2006), Current Trends in Regulatory Impact Analysis:The Challenges of Mainstreaming RIA into Policy-making, Jacobs& Associates, www.regulatoryreform.com, [EriĢim Tarihi: 15 Eylül 2006]
Milligan, E. (2003) “Using RIA as a Tool in Regulatory Consultations and Communications”, Regulatory Governance Initiative In South East Europe, Seminar on the Use of Regulatory Impact Analysis to Foster Economic Efficiency and Policy Coherence, An OECD Regional Flagship Initiative, 23 - 24 Ocak 2003, Sofya, Bulgaristan. www.oecd.org [EriĢim Tarihi: 3.01.2004] OECD (1995) OECD Konseyinin Tavsiyesi, Ek.2 Düzenleyici Karar Alma Ġçin
OECD Kontrol Listesi Arka Plan Notu,
http://www.basbakanlik.gov.tr/teskilat/disiliskiler/tavsiye.htm [EriĢim Tarihi: 15 Kasım 2003].
OECD (1996) Globalisation: What Challenges and Opportunities for Governments?, OCDE/GD(96)64, Paris.
111
OECD (2001) Regulatory Policies in OECD Countries From Intervention to Regulatory Governance, PUMA/REG (2001) 10/REV1, Paris: OECD.
OECD (2002) Türkiye‟de Düzenleyici Reformlar: Ekonomik İyileşme İçin Önemli Destek, Çev. Vedat Uras ve Ahmet Arslanoğlu, Ankara: OECD&BaĢbakanlık DıĢ ĠliĢkiler BaĢkanlığı.
OECD (2004) Regulatory Impact Analysis (RIA) Inventory, Public Governance And Territorial Development Directorate Public Governance Committee, www.oecd.org [EriĢim Tarihi: 15 Eylül 2006]
OECD (2005) Regulatory Impact Analysis in OECD Countries, Challenges for Developing Countries, South Asian-Third High Level Investment Roundtable, Dhaka, Bangladesh, www.oecd.org [EriĢim Tarihi: 15 Eylül 2006].