A lógica territorial é um desafio para o poder público em pelo menos quatro pontos: burocrático, federativo, político-partidário e controle social. Trabalhar com território, e não unidades federativas, tenciona a burocracia setorializada baseada em nossa cultura política, fortemente ancorada na compartimentalização de responsabilidades e nas unidades federativas como locus de implementação.
Pensar intervenções públicas para o desenvolvimento multidimensional de um território como um todo e a partir de identidades específicas é novidade, o que demanda um pensamento mais global, integralizante e relacional de entendimento dos problemas e identificação das potencialidades. No entanto, o Estado brasileiro é estruturado em diferentes níveis, cada um com suas responsabilidades setorializadas63 e, internamente a cada um, sua ação é compartimentada nos diferentes ministérios, secretarias. Assim, a formação prática das equipes de gestão pública acaba por proporcionar pouca, ou nenhuma, experiência de ação mais integrada – e mesmo a academia oferece quase exclusivamente treinamento técnico específico e temático. Iniciativas intersetoriais e transversais acabam se deparando com esse funcionamento da máquina estatal, que, em muitos casos, soma-se ao desafio político de integrar governos de diferentes tendências. E8 comentou, por exemplo, que após participar do PTC, alguns governos estaduais, como o da Bahia, incorporaram a proposta de território de identidade à estratégia de intervenção de sua gestão, mas essa lógica ainda se mantém um desafio federativo.
Uma outra questão é que, frente à não institucionalização dos territórios (desafio que é debatido mais adiante), sua delimitação se diferencia da de vários outros desenhos territoriais, ou regionalizações, adotados por diferentes políticas e ministérios. O desenho de cada um, como definido pelo Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA), não é a unidade de intervenção das políticas incluídas na matriz de ações64, conforme afirmam E3 e E7, o que
63 Com poucas exceções, como o Sistema Único de Saúde (SUS), que envolve participação ativa dos três entes
federativos.
demandou esforço dos ministérios para se adequarem à espacialização do programa. Mesmo relatando a partir do local, E2 reforçou que a coexistência de diferentes territorializações sobre o Vale do Ribeira-SP mostrou-se um desafio de coordenação pelo colegiado.
Frente à delimitação específica do território, um ministério, ao decidir incluir ações no PTC, tem dentre suas opções: incorporar totalmente o território como unidade de implementação (caso que não foi relatado); ou adequar a lógica inicial de suas políticas para acompanhar a implementação especificamente nos Territórios da Cidadania, inclusive com possível participação das instâncias criadas pelo programa. Essa adequação passa por territorializar ou não as metas com as quais o ministério se comprometeu65. Uma ação que foi territorializada possui uma lista dos territórios que irá contemplar e qual a meta para cada um, podendo a construção desta lista passar ou não pela consulta aos colegiados, mas sempre acordada com a Casa Civil.
Já participar do PTC com ações, mas não territorializá-las, ao contrário, significa um compromisso de priorizar os territórios, sem, contudo, definir metas específicas a cada um nem utilizá-lo como unidade de monitoramento e análise. Por exemplo, se o Ministério da Cultura planejou, em 2013, equipar 50 cinemas da ação “Cine Mais Cultura” em todo o pais (com recursos já previstos no Plano Plurianual – PPA), ele pode se comprometer a implantar 30 deles em Territórios da Cidadania (logo, ⅗ dos recursos totais da ação serão classificados como do PTC). Porém, o desenho da ação, a decisão de implantação, as estratégias de monitoramento e a avaliação dos resultados serão decisões do Ministério da Cultura, o que pode significar inclusive que os dados finais sejam apresentados sobre o conjunto de 50 e não de 30 cines nos Territórios da Cidadania.
Para ilustrar uma ação não territorializada, segue abaixo detalhamento da ação 1 “Cine Mais Cultura” do eixo “Cidadania e Direitos” da Matriz 2013 do PTC, conforme publicado no
site do programa – destaque para a linha “Papel do colegiado na definição da prioridade” e para
a coluna “Meta não territorializada”.
programa.
65 Como não foram localizados os detalhamentos das ações para as matrizes de 2008, 2009 e 2010, não foi
Quadro 8 - Ação 1 Cine Mais Cultura – Matriz 2013
Fonte: site do programa66
66 Disponível em:
<http://www.territoriosdacidadania.gov.br/dotlrn/clubs/territriosrurais/xowiki/portlets/territorios/oferta/report- matriz-
new?ano=2013&grupo=1&grupo=2&grupo=3&csv_p=0&initial_response_id=10632185&gestao_p=0&territori o=>. Acessado em: 26 jan. 2016.
No nível estadual, E7 explica a coexistência de diversas territorializações no estado de São Paulo, tanto de políticas federais (por exemplo, as das Áreas de Proteção Ambiental e dos Comitês de Bacias Hidrográficas do Ministério do Meio Ambiente, das Regiões Integradas de Desenvolvimento do Ministério da Integração Nacional ou a categorização do Ministério do Turismo) como de políticas estaduais (as Regiões de Governo). Ele afirma que isso dificulta a integração das ações, tendo se apresentado como efetivamente uma dificuldade nas negociações para que o governo paulista participasse do Comitê de Articulação Estadual (CAE) e contribuísse para a articulação das políticas. E3 reforça a diferença de envolvimento dos órgãos federais em comparação com o governo estadual de São Paulo
[...] A gente pode simplesmente dizer que a gente vai fazer em determinado lugares o que é competência da União. Só que algumas coisas que não são da competência da União, são competência dos municípios e do estado. Aquilo que é competência do estado, o estado não participa.
Já no nível local, o impacto de não definir metas a cada um recai sobre o controle social, uma vez que: (1) o colegiado não possui um canal institucionalizado via PTC que o conecte com os ministérios para argumentar pela priorização de seu território e para debater o volume de recursos e definição de metas; (2) em sendo realizada no território, a ação não possui meta pela qual o colegiado possa controlar e pressionar por seu cumprimento; e (3) em havendo interesse sobre o controle da ação, o colegiado precisaria acompanhar seu cumprimento de modo geral, atividade a ser somada em um colegiado que já teria as ações nele territorializadas.
Dessa forma, ao levar a lógica territorial para as ações públicas, após a formulação/aprovação de seus recursos e durante sua implementação, o programa tem dificuldades para fortalecer sua proposta de intervenção integrada, ao mesmo tempo em que coloca entraves para a participação e o controle sociais. A autonomia dos órgãos públicos e entes federativos na definição de sua organização espacial também se apresenta como desafio para a coordenação e a integração de políticas.