Dünya petrol krizi ve 24 Ocak 1980 kararları

A exemplo do restante do mundo, o Brasil também passa por um acentuado processo de urbanização. Até os anos 1960, a maioria da população brasileira residia em área rural, com exceção da região Sudeste, que à época já contava

49. Obra citada, p. 35 e seguintes.

50. Global Report on Human Settlements 2011. Cities and Climate Change. London; Washington DC: UN-HABITAT; Earthscan, 2011. p.38. Em inglês: "Many interventions being undertaken in

urban areas around the world – by local, municipal, national and international stakeholders – contribute to building this resilience through improving housing, infrastructure and services, particularly for the urban poor. Indeed, for many cities in developing countries, poverty alleviation

com 57% (cinquenta e sete por cento) da população habitando o meio urbano. A partir da década de 1960, o Brasil experimenta transformações significativas, decorrentes do processo de urbanização, que se dá gradualmente, associado sobretudo à industrialização do país e a migrações internas campo-cidade, com destino predominantemente à região Sudeste - que concentrava as principais atividades econômicas à época no país - e, a partir dos anos 1970, também as regiões Sul e Centro-Oeste. Desse modo, no início da segunda década dos anos 2000, cerca de 83% (oitenta e três por cento) da população brasileira reside em áreas urbanas. Mesmo nas regiões Norte e Nordeste, em que os índices de urbanização são ainda relativamente mais baixos, 76,4% e 71,8% da população, respectivamente, já habita as cidades51.

Este processo de urbanização, como destaca O'NEIL52, deu-se de maneira bastante desigual, com a concentração de população e riqueza em um grupo restrito de cidades, acompanhada da multiplicação de pequenos centros urbanos, com trabalhadores pouco qualificados e dedicados precipuamente às atividades primárias.

Assim, como aponta a autora, 50% (cinquenta por cento) da população urbana de todo o país distribui-se por um grupo restrito de 49 aglomerações urbanas e cidades com mais de 350.000 habitantes, as quais detêm, no entanto, 65% (sessenta e cinco por cento) do Produto Interno Bruto - PIB Nacional, enquanto que 4.925 municípios com menos de 25.000 habitantes respondem por apenas 12,9% do PIB Nacional.

No período entre 1966 e 2007, dez metrópoles se mantêm ininterruptamente como os pontos de convergência da rede urbana brasileira, concentrando não só população como também renda e poder econômico: São Paulo, Rio de Janeiro, Brasília, Manaus, Belém, Fortaleza, Recife, Salvador, Belo Horizonte, Curitiba, Porto Alegre e Goiânia. Entretanto, como destaca O'NEILL53_{, dados demográficos} recentes indicam uma redução do ritmo de crescimento e expansão das cidades

and other pro-poor policies at the urban level are likely to be the single most important component of an overall adaptation strategy".

51. INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA - IBGE. Atlas Geográfico Milton Santos. Rio de Janeiro: IBGE, 2010. p. 114 a 115.

52. O'NEIL, Maria Monica. Rede urbana. In: INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA - IBGE. Atlas Geográfico Milton Santos. Rio de Janeiro: IBGE, 2010. p. 261. 53. Obra citada, p. 263.

muito grandes e grandes, seguida, simultaneamente, pela expansão dos centros intermediários, de importância regional e local.

Devido à falta de planejamento urbano efetivo, à ausência de políticas públicas eficazes voltadas à promoção de moradia digna e à especulação imobiliária, o processo de urbanização brasileiro concretizou-se por meio da expansão desordenada das cidades, com a fixação da população de baixa renda nas áreas periféricas, onde o solo urbano era-lhes economicamente mais acessível justamente porque desprovido de infraestrutura e serviços públicos, ao mesmo tempo em que áreas centrais, mais bem servidas, permaneceram ociosas, retidas pelos especuladores imobiliários.

Instala-se, assim, como observa MILTON SANTOS54, um ciclo vicioso, pelo qual a expansão territorial da cidade e a especulação imobiliária se dão paralelamente e em que os investimentos públicos em serviços e infraestrutura, ao invés de corrigir desigualdades, acabam por acelerar o processo, agravando a segregação sócio-espacial na cidade. Nas palavras do autor55:

Há uma relação entre o valor médio da terra, as diferenças de acessibilidade e a segregação espacial. Na medida em que muita gente é obrigada a viver na periferia, os preços da terra sobem nas áreas mais próximas ao centro. Desse modo, a tendência à expansão espacial da aglomeração se mantém, deixando vazias largas parcelas do território urbano, quase metade dele. Na medida em que a população vai se espraiando ao longo das vias de transporte, aumentando o tamanho da cidade, os preços da terra e das casas vão normalmente aumentando dentro da cidade. (...)

A organização dos transportes, a auto inflação do centro e as dificuldades de aprovisionamento nas áreas periféricas são fenômenos interligados. (...)

Os parcos recursos financeiros de uma grande parcela da população desencorajam a instalação de comércios e de serviços na periferia, Estes, em boa parte, se criam com pequenas dimensões, o que os obrigam a elevar consideravelmente seus preços em relação aos comércios do centro, e a disporem de estoques mais reduzidos. As dimensões do mercado não permitem a floração de lojas dedicadas a produtos ais especializados. Isso faz com que as atividades centrais continuem servindo a uma grande clientela de áreas distantes. (...) Aumenta, desse modo, a pressão sobre uma organização dos transportes que já privilegia as relações verticais periferia/centro/periferia, tanto em virtude da localização dos empregos, como pela maior variedade e menor preço dos bens e serviços expostos à venda. Trata-se, de fato, de processos espaciais cumulativos, que se reproduzem, reforçando as estruturas existentes. (...)

54. Metrópole corporativa fragmentada - o caso de São Paulo. 2a edição. São Paulo: Edusp, 2009. p. 60.

Quanto mais gente vem para a cidade, com o consequente aumento do número de pobres e devido aos mecanismos geoeconômicos já descritos, mais o centro "cêntrico" cresce, se avoluma e se expande. O valor relativo da terra sob mais (no centro), dando assim um novo impulso ao fenômeno da especulação imobiliária em toda a cidade. A diversificação de funções e a sua expansão acarreta, com a diferenciação consecutiva de usos da terra, uma valorização diferencial e uma competição pelo uso dos lugares. É uma nova razão para o agravamento da especulação(...)

Segundo BOLAFFI56, a resultante desse processo é, do ponto de vista urbanístico, "o padrão periférico do crescimento da metrópole com todas as suas características: baixa densidade da ocupação do solo urbano, aumento das distâncias, ineficiência dos transportes, elevação dos custos sociais e privados da urbanização e comprometimento irreversível da eficiência da administração pública".

A Administração Pública, entretanto, desempenhou um papel ativo, e não meramente omissivo, na expansão urbana desordenada das cidades brasileiras a partir da industrialização da economia brasileira. Como observam FURTADO et al57:

O histórico do processo de desenvolvimento das cidades brasileiras, quando lido através da participação do poder público na provisão de infraestrutura, equipamentos comunitários e serviços urbanos, apresenta em linhas gerais um perfil basicamente uniforme, caracterizado por uma atuação muito aquém das reais necessidades das cidades e dos cidadãos. No quadro de um processo pautado por um forte ritmo de crescimento urbano e pela debilidade de políticas fiscais adequadas, o modo tradicional de financiamento e provisão dos itens pertinentes ao desenvolvimento urbano foi demarcado tanto espacialmente como socialmente, com a concentração reiterada dos recursos públicos em apenas algumas áreas privilegiadas das cidades.

A provisão dos itens da urbanização nessas áreas ocorreu, via de regra, a cargo do poder público e de forma não onerosa aos proprietários dos terrenos beneficiados, sendo regida por uma naturalização da apropriação privada de valorização fundiária e sua incorporação à propriedade da terra. (...)

A outra face dessa escassez socialmente criada de recursos públicos concretizou-se na genérica ausência de provisão de infraestrutura e serviços urbanos nas áreas periféricas destinadas à moradia de populações de menor renda. Essas áreas e populações desassistidas foram e seguem sendo eventualmente enfocadas pelo poder público com ações remediadoras tardias e parciais, além de

56. Habitação e urbanismo: o problema e o falso problema. In: MARICATO, Hermínia (org.). A produção capitalista da casa (e da cidade). São Paulo: Alfa ômega, 1979. p.58.

57. Novas perspectivas para o financiamento do desenvolvimento urbano no Brasil: a outorga onerosa do direito de construir. In: FERNANDES, Edésio; ALFONSIN, Betânia (Coord.). Revisitando o instituto da desapropriação. Belo Horizonte: Fórum, 2009. p. 119 a 120.

quase sempre mais custosas para a sociedade que a alternativa da provisão antecipada.

A provisão habitacional sob responsabilidade do Estado coloca-se pela primeira vez na pauta do desenvolvimento urbano brasileiro durante a ditadura Vargas, de maneira intimamente vinculada às políticas de assistência e previdência social. Como destacam CYMBALISTA e TSUKUMO58, a atuação dos Institutos de Aposentadoria e Pensão - IAPs na construção de moradias nos anos 1940 acabou por encarecer o solo urbano, o que, somando-se à progressiva expansão do transporte motorizado nas cidades brasileiras, fez com que a "periferia autoconstruída" significasse, como destacam os autores, "a oferta de terra e moradia possível para grande parte dos mais pobres nas cidades, não atendidos pelas políticas habitacionais".

A estruturação do Sistema Financeiro da Habitação - SFH e a criação do Banco Nacional Habitação - BNH na década de 1960, longe de apresentar soluções sustentáveis para a grande demanda por moradia de interesse social nas cidades brasileiras, teve um efeito duplamente perverso.

Por um lado, a concorrência entre empreendedores públicos e privados por terras urbanas, a desvantagem dos agentes públicos nessa disputa por terras melhor localizadas, somada à busca por ganhos de escala na construção de moradias populares, levou ao surgimento de grandes conjuntos habitacionais na periferia, verdadeiros guetos urbanos, distantes dos empregos, serviços e equipamentos públicos localizados nas regiões mais centrais da cidade59.

Esse distanciamento do centro acabou por reforçar, como observa MILTON SANTOS60, os mecanismos da expansão urbana desordenada: a instalação da infraestrutura demandada pela população pobre dos conjuntos causou a revalorização diferencial dos terrenos vizinhos; as áreas vazias próximas aos conjuntos, uma vez dotadas de infraestrutura, foram retidas pelos especuladores, à espera de novas valorizações; assim, o provimento da demanda por mais moradias populares dependeria de novas extensões urbanas, em regiões ainda mais periféricas, carentes de serviços e utilidades públicas, repetindo-se todo o

58. CYMBALISTA, Renato; TSUKUMO, Isadora Tami Lemos. Terra urbana para habitação social: alternativas à desapropriação na experiência brasileira. In: ALFONSIN, Betânia e FERNANDES, Edésio (org.). Revisitando o Instituto da Desapropriação. Belo Horizonte: Fórum, 2009. p. 87 e seguintes.

processo, num ciclo vicioso em que os investimentos públicos serviram mais aos especuladores do que à população pobre, destinatária original destas intervenções.

Por outro lado, grande parte dos recursos administrados pelo BNH, oriundos do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço - FGTS e do Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimo - SBPE, foram utilizados para financiar a infraestrutura urbana demandada pelas firmas nacionais e multinacionais, sobretudo a construção de distritos industriais, estradas e vias expressas, o que contribuiu ainda mais para a expansão dos limites territoriais das cidades, justamente por facilitar a desconcentração espacial das indústrias61.

Simultaneamente a essa estrutura urbana difusa, produto do "processo periférico de crescimento" a que se refere BOLAFFI, é possível ainda identificar nas cidades brasileiras também uma estrutura compacta.

Essa cidade simultaneamente difusa e compacta, ou "com-fusa", segundo propõe ABRAMO62, forma-se em um duplo processo, em que a compactação alimenta a difusão e vice-versa, por meio da interação e retroalimentação dos mercados formal e informal de solo urbano, em um contexto em que o mercado, a partir dos anos 1980, firma-se como mecanismo predominante de coordenação das decisões de uso do solo urbano devido à crise da atuação urbanística do Estado, seja na condição de regulador, seja na condição de financiador da infraestrutura e dos serviços urbanos coletivos.

Como explica ABRAMO63, as cidades brasileiras - assim como as cidades latino-americanas em geral - apresentam uma grande segmentação do mercado imobiliário em termos de capacidade de compra da demanda, segmentação esta que, do ponto de vista da demanda, garante uma relativa homogeneidade sócio- espacial do entorno residencial dos empreendimentos imobiliários, produzindo, assim, uma estrutura espacial segregada que reproduz as divisões de classe e a estratificação socioeconômica da população de cada cidade.

A demanda residencial orienta-se, dessa forma, por uma busca de distinção sócio-espacial, que constitui uma verdadeira externalidade de vizinhança: os que

60. Obra citada, p. 37.

61. SANTOS, Milton. Obra citada, p. 106.

62. ABRAMO, Pedro. A cidade com-fusa. A mão inoxidável do mercado e a produção da estrutura urbana nas grandes metrópoles latino-americanas. Revista Brasileira de Estudos Urbanos e Regionais, vol.9, n.2. Rio de Janeiro: IPPUR. nov. 2007. p. 25 a 26.

desejam ascender socialmente buscam fixar residência nas proximidades das classes mais altas, ao mesmo tempo que os membros destas classes mais altas buscam distanciar-se o máximo possível das classes mais baixas. O mercado formal aproveita-se dessa convenção urbana para renovar continuamente o segmento que constitui habitualmente a sua demanda solvável - as classes mais altas - por meio da diferenciação de "produtos". Essa diferenciação promove uma desvalorização fictícia do estoque imobiliário que implica, necessariamente, um deslocamento espacial da oferta, pois abre possibilidades de valorização locacional e imobiliária para os estratos sociais de menor renda.

Produz-se, desse modo, uma inovação espacial de fato, com deslocamentos domiciliares em cascata, produzidos em função daquela busca de distinção sócio-espacial promovida pela vizinhança, num "processo de extensificação da cidade formal com a contínua promoção de inovações espaciais para os extratos superiores da pirâmide da distribuição de renda64".

Como afirmava BOLAFFI, referindo-se especificamente ao caso da cidade de São Paulo:

A aquisição de manipulação especulativa do solo, a incorporação desordenada e supérflua de novas áreas à cidade geram o desequilíbrio e a transitoriedade das funções urbanas e das vantagens locacionais dos setores do espaço urbano. As funções urbanas de bairros e distritos, em lugar de se expandirem pela incorporação do espaço vizinho, transferem-se para outras áreas, abandonando as localizações originais para novos usos. E a cidade cresce, mas cresce consumindo-se num movimento perene de demolições e de autodestruição.

O efeito reverso desta expansão da cidade formal, como aponta ABRAMO65, é o simultâneo processo de compactação do estoque depreciado, agora ocupado por famílias de extratos inferiores de renda, segundo uma lógica de uso mais intensivo do solo - ou seja, maiores densidades populacionais e construtivas. Produz-se, ainda, um segundo efeito de compactação, por meio da imitação, para as famílias de menor renda, das inovações produzidas pelo mercado para as famílias de renda superior, redefinidas em termos escalares para usos mais intensivos do solo.

63. Obra citada, p. 44 e seguintes. 64. ABRAMO, Pedro. Obra citada, p. 47.

Paralelamente a esse mercado formal, desenvolve-se nas cidades brasileiras um mercado informal de terras, voltado à população pobre e vinculado, segundo ABRAMO66_{, "à desigualdade na distribuição de renda e à incapacidade do} Poder Público de promover uma oferta massiva e regular de moradias".

Esse mercado informal do solo urbano é composto por dois sub-mercados: um sub-mercado informal de loteamentos ou urbanizações irregulares ou clandestinas nas áreas periféricas, que produz, como vimos acima, uma estrutura urbana difusa, e um sub-mercado informal de comercialização e aluguel de imóveis comerciais e residenciais nas áreas consolidadas, promovendo, neste caso, uma estrutura urbana compacta, que admite o retorno dos pobres à centralidade urbana, para ocupar principalmente as áreas centrais decadentes, "abandonadas" pelo mercado formal67.

Como aponta ABRAMO68, ambos os sub-mercados informais se comunicam e se retroalimentam: a precarização do habitat popular e a ineficiência do uso do solo urbano resultantes promovem o crescimento dos preços do mercado informal de terras, "incrementando as distribuições regressivas da riqueza capturada na forma de valorização do solo".

O resultado da livre atuação do mercado imobiliário - formal e informal - nos processos de decisão de uso e ocupação do solo urbano, como sustenta ABRAMO69, é justamente a formação dessa cidade "com-fusa", simultaneamente compacta e difusa, que promove demandas de equipamentos e serviços públicos com sinais espaciais diversos, dificultando a elaboração de políticas urbanas mais equitativas. É por essa razão que o autor70 _{sustenta que a coordenação e controle} públicos da liberdade de mercado são imprescindíveis para tornar as cidades brasileiras mais igualitárias e justas do ponto de vista do acesso e da distribuição de riqueza urbana.

É possível observar nas grandes cidades brasileiras essa exata forma "com- fusa" descrita por ABRAMO. Tome-se, por exemplo, a cidade de São Paulo, em que as elites econômicas, que no início do século XX residiam na região central da cidade, nos bairros do Campos Elíseos, Higienópolis, e na região da Avenida

65. Obra citada, p. 47 e 48. 66. Obra citada, p. 42.

67. Obra citada, p. 33 e seguintes. 68. Obra citada, p. 43.

Paulista, iniciaram, a partir dos anos 1930, um movimento constante de migração para as porções sudoeste da cidade, em direção às margens do Rio Pinheiros, conforme novos bairros foram sendo abertos pelo mercado imobiliário, provocando o deslocamento em cascata dos extratos sociais de renda inferior pelos mesmos setores da cidade, ocupados, desta feita, segundo padrões mais densos tanto em termos populacionais quanto construtivos. Paralelamente, os pobres - especialmente os migrantes atraídos pela expansão econômica da cidade - fixaram-se tanto na extrema periferia - em loteamentos irregulares e clandestinos, nos conjuntos habitacionais edificados pelo Poder Público no âmbito do SFH e nas favelas construídas em áreas vazias ocupadas - quanto nos bairros centrais decadentes, abandonados pelas classes econômicas de maior renda.

Pertinente, a esse respeito, a observação de VILLAÇA71:

Torna-se cada vez mais acentuada a divisão de nossas metrópoles em duas cidades divorciadas uma da outra - a dos mais ricos e a dos mais pobres e excluídos. Essas duas cidades estão produzindo, inclusive, dois centros distintos: o que chamam de "centro velho", que é o centro tradicional, outrora dos mais ricos, mas hoje tomado pelas camadas populares; e o "centro novo", dos mais ricos.

Em decorrência das características essenciais do processo brasileiro de urbanização, as cidades brasileiras apresentam graves desigualdades sociais, que se expressam em seus peculiares modos de organização territorial.

Em estudo publicado pelo Instituto Nacional de Altos Estudos - INAE sobre a evolução da pobreza no Brasil no período 1970-2011, ROCHA72 aponta que a urbanização do país, aliada à expansão da previdência rural não-contributiva, resultou em importante redução da participação da pobreza rural, de modo que "situações críticas de pobreza deixaram de ser uma característica de bolsões rurais, passando a ocorrer crescentemente nas periferias metropolitanas". Isso, em um contexto econômico que levou à redução drástica dos índices de pobreza no Brasil no período 1993-2011.

Como bem sintetiza ROCHA, a estabilização de preços obtida pelo Plano Real, implantado no segundo semestre de 1994, contribuiu para diminuir

70. Obra citada, p. 50.

71. VILLAÇA, Flávio. Espaço intra-urbano no Brasil. São Paulo: Studio Nobel, Fapesp, Lincoln Institute, 2001. p. 311.

72. ROCHA, SONIA. Pobreza no Brasil. A Evolução de Longo Prazo (1970-2011). Estudos e Pesquisas no _{492. Rio de Janeiro: Instituto Nacional de Altos Estudos – INAE, 2013. p. 22.}

significativamente a proporção de pobres no Brasil, de 30,3% em setembro de 1993 para 20,6% em setembro de 1995, índice este que acabou por se estabilizar em torno de 21% no período 1995-2003, devido a eventos econômico-financeiros adversos, internos e externos. No período 2003-2011, a proporção de pobres no Brasil foi paulatina e consistentemente reduzida de 22,6% em 2003 para 10,1% em 2011.

Para ROCHA73, essa expressiva diminuição da pobreza explica-se não só pela retomada do crescimento econômico do país como também pela soma de três fatores básicos, que atuaram de maneira constante e cumulativa ao longo de todo o período, de modo a aumentar a renda das famílias brasileiras em geral, beneficiando preponderantemente os mais pobres: a expansão do mercado de trabalho, a política de valorização do salário mínimo e a ampliação e aperfeiçoamento dos programas de transferência de renda assistenciais.

O Índice de Desenvolvimento Humano - IDH74 do país também evoluiu no período: o Brasil avançou 0,69%, enquanto o restante da América Latina avançou 0,66% e, os países de alto desenvolvimento, 0,70%. Em 2011, com IDH de 0,718, o Brasil ocupava a 84a posição no ranking global do Relatório de Desenvolvimento Humano do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento - PNUD, permanecendo no grupo dos países de alto desenvolvimento humano75. De 2011 para 2012, o IDH brasileiro evoluiu de 0,728 para 0,730, mantendo o país na 85a posição.

Em 2013, devido a revisões e atualizações de dados, ajustes e aprimoramentos metodológico no cálculo do IDH que impedem a comparação dos