DÖVİZ VE PREFİNANSMAN KREDİLERİNİN ORTAK HÜKÜMLERİ

Os projetos de regularização fundiária84 foram, inicialmente, previstos nas legislações municipais, seja em planos diretores, seja na lei de uso e ocupação do solo ou em legislação municipal específica que tratasse da regularização fundiária ou da implementação das ZEIS.

O projeto de regularização fundiária se assemelha ao projeto de loteamento previsto para novos parcelamentos do solo, mas com esse não se confunde pela própria natureza distinta dos processos de regularização fundiária e de implantação de um novo loteamento. Em um projeto de regularização fundiária, por exemplo, precisam estar previstas ações que considerem todos os aspectos físico, jurídico, social e ambiental do processo de regularização,

84_{Nota: O projeto de regularização fundiária tem sido referido com outros nomes em planos diretores municipais}

todos eles querendo, no entanto, se referir ao mesmo instrumento. Ele pode ser conhecido também como plano de urbanização e, até em alguns casos, como plano de regularização fundiária. Importante destacar, no entanto, que ao tratar como plano de regularização fundiária este não se refere necessariamente ao Plano Municipal de Regularização Fundiária, mas ao projeto de regularização específico de cada ZEIS. Os termos plano e projeto têm sido previstos nas legislações que tratam de ZEIS com os mesmos objetivos e características.

ao passo que projeto de loteamento está baseado fundamentalmente nos aspectos físicos de implantação de um loteamento.

A confusão que se faz entre um e outro decorre do fato de que um dos resultados da implementação do projeto de regularização, o registro da ocupação tem no registro de um loteamento forte referência, mas da mesma forma não se confundem, conforme será visto com mais detalhes no Capítulo V desta dissertação.

Evangelina Bastos Pinho, ao analisar as legislações de interesse social que tratam da questão da regularização fundiária nas experiências pioneiras de Recife e Belo Horizonte, afirma que:

A maioria das legislações de interesse social analisadas estabelecem a necessidade de controle sobre a ocupação e o uso do solo dos lotes, após a aprovação do parcelamento do solo. Diferentemente das demais zonas da cidade, as legislações de interesse social costumam indicar a necessidade de regulação dos índices urbanísticos para cada favela. Assim, temos para as Zonas, Áreas ou Setores de Interesse Social a possibilidade de se estabelecer índices urbanísticos de acordo com as características e tipicidades do assentamento85_.

O projeto de regularização fundiária é o instrumento por excelência que permite instaurar um processo participativo e democrático para sua elaboração capaz de garantir que seu resultado estabeleça índices urbanísticos de acordo com as características e

tipicidades do assentamento. Importante ressaltar a afirmação feita pela autora de que o

controle sobre a ocupação e o uso do solo dos lotes, deverá ocorrer após a aprovação do parcelamento do solo, o que demonstra que é o projeto de regularização fundiária que definirá os parâmetros para o controle do uso e ocupação do solo, e não parâmetros predefinidos de uso e ocupação do solo nortearão o processo de elaboração do projeto de regularização fundiária.

Para Nelson Saule Júnior:

O plano de urbanização é o instrumento que deve ser instituído e executado pelo Poder Público municipal para realização das ações e intervenções previstas na Zona Especial de Interesse Social que orienta as intervenções nas ZEIS. O plano de urbanização de cada ZEIS deve ser estabelecido por meio de decreto do Poder Executivo municipal86_.

85_{PINHO, Evangelina Bastos. Regularização fundiária em favelas. In: DIREITO URBANÍSTICO. Edésio}

FERNANDES (org.). Belo Horizonte: Del Rey, 1998, p. 87.

86_{SAULE JÚNIOR, Nelson. A proteção jurídica da moradia nos assentamentos irregulares. Porto Alegre:}

O projeto de regularização fundiária, como se observa, não deve se limitar a definir aspectos relacionados à intervenção física nas ZEIS, mas deve orientar as intervenções nas ZEIS relacionadas a todos os aspectos que compõem um processo de regularização fundiária.

Apesar da sua previsão, desde o início da década de 1980, em legislações municipais, o projeto de regularização fundiária foi incorporado à legislação federal apenas em 2009, quando da promulgação da Lei nº 11.977/09. O art. 53, da referida lei, determina que a regularização fundiária de interesse social depende da análise e da aprovação pelo Município do projeto de regularização fundiária.

O art. 51 da Lei nº 11.977/09 estabelece o conteúdo mínimo do projeto de regularização fundiária, bem como estabelece como competência municipal à definição dos requisitos para elaboração do projeto de que trata o caput, no que se refere aos desenhos, ao memorial descritivo e ao cronograma físico de obras e serviços a serem realizados.

O Plano de Urbanização, segundo Nelson Saule Júnior, deverá, ainda, definir as formas de gestão, de implementação e gestão das ZEIS; estabelecer uma instância de integração das ações dos diversos setores públicos que interferem na área delimitada como ZEIS; conter diretrizes e as normas especiais de parcelamento uso e ocupação do solo e edificação; conter um diagnóstico da ZEIS; os projetos de intervenção urbanística; instrumentos que serão aplicados para regularização fundiária; as condições para o remembramento e desmembramento de lote como forma de assegurar sua finalidade social; as fontes de recursos necessárias a realização das intervenções; um plano de ação social nas ZEIS; as soluções adequadas para população residente em área de risco no interior da ZEIS87_.

Conforme já mencionado, no processo de elaboração do projeto de regularização fundiária a municipalidade deverá garantir a participação da população beneficiada pelo projeto de intervenção na ZEIS. Um dos instrumentos que vêm sendo utilizados são os Conselhos Gestores das ZEIS, inicialmente concebidos como Comissão Municipal de Urbanização e Legalização88.

87_{SAULE JÚNIOR, Nelson. A proteção jurídica da moradia nos assentamentos irregulares. Porto Alegre:}

Sérgio Antônio Fabris Editor, 2004, p. 372-373.

88_{Nota: Ao Conselho Gestor das ZEIS podem ser dados outros nomes tal qual Comissão Municipal de}

3.2.1 Conselho gestor das ZEIS

A participação da população beneficiada no processo de elaboração do projeto de regularização fundiária, por meio da instituição de instâncias de participação com representantes da comunidade beneficiada e do Poder Público, é uma prática que remonta aos primeiros processos de regularização fundiária, por meio de instituição das ZEIS, no início da década de 1980 no Brasil.

Para Fernandes:

A lei que criou o Pró-Favela de Belo Horizonte, de 1983, foi pioneira no contexto brasileiro ao propor um programa urbanístico e social de regularização das favelas. Foi responsável por introduzir uma fórmula original: a combinação entre a identificação e demarcação de favelas como áreas residenciais para fins de moradia social – inicialmente denominadas “setores especiais” – no contexto do zoneamento municipal; a definição de normas urbanísticas específicas de uso, parcelamento e ocupação do solo em tais áreas; e a criação de mecanismos políticos-institucionais de gestão participativa dos programas de regularização. Essa fórmula tornou-se um paradigma seguido por diversas outras cidades, como Recife, Salvador e Porto Alegre, nas quais também foram/estão sendo criadas “zonas/áreas especiais de interesse social” com padrões urbanísticos próprios e submetidas a um processo participativo de gestão institucional89_.

O Plano de Regularização das Zonas Especiais de Interesse Social - PREZEIS, instituído em Recife/PE (por lei desde 1987), já contava com uma instância de participação em cada ZEIS em seu sistema de gestão, eram as chamadas “Comissões de Urbanização e Legalização (COMUL) - responsáveis pela formulação, coordenação, implementação e fiscalização dos planos de urbanização e regularização fundiária em cada ZEIS cujos representantes populares são eleitos diretamente pela comunidade e exercem um mandato de dois anos”90.

As COMULs do Recife, hoje regulamentadas pelo Decreto Municipal nº 17596/97, são formadas por representantes da empresa municipal de urbanização e do órgão municipal responsável pela execução da política de regularização fundiária, representando o Poder

89_{FERNANDES, Edésio. Perspectivas para a renovação das políticas de legalização de favelas no Brasil. In:}

REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA SUSTENTÁVEL: conceitos e diretrizes. Raquel Rolnik (org.). Brasília: Ministério das Cidades, 2007, p. 40.

90_{MIRANDA, Lívia. O PREZEIS do Recife, uma política habitacional de interesse social. Proposta, Revista} Trimestral de Debate da FASE, v. 30, n. 95, dez./fev. 2003, p.73-74.

Público, um representante da entidade civil que preste assessoria a comunidade escolhida, e dois representantes da ZEIS, que necessariamente deve residir na comunidade e serem eleitos pelos próprios moradores das ZEIS em processo eleitoral conduzido por comissão eleitoral também com representação do Poder Público e da comunidade.

As atribuições da COMUL do Recife estão definidas na Lei Municipal nº 16.113/95, das quais destacam-se: a divulgação do PREZEIS na área; a definição das prioridades da área a partir das discussões com a população; Coordenar e fiscalizar a elaboração e execução dos planos de urbanização e regularização fundiária; dirimir os conflitos referentes à urbanização e regularização fundiária em consonância com os planos de regularização urbanístico- fundiária específico; viabilizar a participação da população nas diversas etapas dos processos de urbanização e regularização fundiária.

A partir da experiência das COMULs do Recife, é possível notar que os Conselhos Gestores das ZEIS têm um papel central na condução do processo de regularização fundiária, em especial, na elaboração do projeto de regularização fundiária o qual deve ser coordenado e até em alguns casos aprovados por ele.

Outra experiência de implementação de um Conselho Gestor é a do município de São Paulo, já após a aprovação do Estatuto da Cidade. O Decreto Municipal nº 44667/04, do Município de São Paulo, que regulamenta as ZEIS do Plano Diretor do Município, explicita bem a forma de funcionamento e o papel de um Conselho Gestor.

Tal decreto define que o Conselho Gestor será composto por representantes do Poder Público, moradores e proprietários de imóveis localizados na ZEIS, observada a paridade entre o número de representantes do Poder Público e da sociedade civil. Entre as atribuições do Conselho Gestor no município de São Paulo está a aprovação das diretrizes para o plano de urbanização e do próprio plano de urbanização.

Além da aprovação das diretrizes para o plano e do próprio plano de urbanização, o Conselho Gestor deverá, segundo o mencionado decreto, elaborar e aprovar seu Regimento Interno e a proposta de participação da população, bem como de organizações não- governamentais atuantes na área, no Plano de Urbanização. O Conselho Gestor deve ainda garantir a informação e participação da população envolvida nas suas discussões e deliberações.

Assim, tem-se que o Conselho Gestor é uma instância de participação e acompanhamento do processo de elaboração e implementação do projeto de regularização

fundiária composto por representantes do Poder Público e da comunidade beneficiada pelo processo de intervenção, a ser elaborado e implementado para cada ZEIS, com atribuição de aprovar as diretrizes para elaboração do projeto e o próprio projeto de regularização fundiária além de definir as formas de participação comunitária nesse processo, com a responsabilidade de manter a população informada e envolvida em suas discussões e deliberações.