Cemaatle Namaz

Em governos locais, os Estados Unidos são pioneiros na adoção da prática de mensuração de desempenho – a discussão de relacionar os recursos financeiros do governo aos seus resultados está presente desde o princípio do século passado.

“The early history of performance measurement is mainly

centered on the United States (…). The initial decades of the twentieth century resulted in many institutions focusing mostly on municipal efficiency, but a Bureau of Efficiency (1912), and the Institute for Government Research […] were created at a national level. This best practice spread to other cities and created bureaus of efficiency (Bureau of Municipal Research 1912)”. (Bouckaert e Halligan,

2008:46)

A primeira geração da performance measurement6 _{era focada em medir as atividades de} governo e a qualidade de seus serviços, “a generation ago a municipal government was considered commendable if it was honest. Today we demand a great more of our public service. It must not be only honest but efficient as well”, (Ridley e Simon, 1938:1, apud Bouckaert e Halligan, 2008:46). Vale ressaltar, que o conceito de eficiência utilizado pelo autor se refere à qualidade dos serviços públicos, frente aos recursos empregados, ou fazer mais com menos. Ainda, como o contexto à época ressaltavam as diferenças

6 _{As experiências norte-americanas iniciais eram apenas de mensuração de desempenho – performance} measurement, e não de performance management como é atualmente, na maior parte dos casos.

entre políticos e burocratas, inspirados pelos textos de Woodrow Wilson7, a preocupação de eficiência trazia o viés puramente técnico.

Depois de ampla adoção nos governos municipais, uma segunda geração de performance measurement emerge nos EUA. Essa discussão toma frente da agenda política no governo federal com o Planning-Programming-Budgeting Systems (PPBS) nos anos 1960, logo substituído pelo Managing by Objectives (MBO) de Nixxon nos anos 1970. No final dos anos 1970, a experiência positiva do Estado da Geórgia, com o Zero Base Budgeting (ZBO), foi reproduzida pelo governo federal, no governo Carter. O livro de Osborne e Gaebler (1993), Reinventing Government, reforça a idéia de governo empreendedor, voltado à entrega de resultados aos cidadãos, e é baseado na descrição de experiências inovadoras identificadas nos governos locais. O movimento do reinventing government que toma conta dos governos federal e local nos Estados Unidos é reforçado pelas políticas de gestão do governo Clinton e do vice Al Gore, que implementaram o National Performance Review em 1993.

Apesar de ter iniciado nos municípios, o governo federal atua em um papel de reforço da política de gestão municipal e influencia a prática de gestão de desempenho nos governos locais, mesmo que não completamente implementada, mas principalmente no que diz respeito à criação da cultura do desempenho, como afirmam Usher e Cornia (1981),

“As a result, even if the complex decision-making structure of PPBS had not been transferred to state and local governments, a desire to conduct evaluations of effectiveness might have been implanted; even if the MBO process of setting objectives had not been widely adopted, the usefulness of having explicit objectives might have been recognized by some state and local administrators; and, even if ‘performance measurements systems’ had not been established in a majority of state and local governments, some attempts to measure productivity might have been encouraged.” (Usher e Cornia, 1981:229)

Ainda, é importante ressaltar o papel de outros atores para as reformas municipais americanas. Já em 1943 o International City Management Association – ICMA, associação de gestores municipais, publicou um relatório onde já mensurava as

7 _{Em referência ao pesquisador e ex-presidente americano Woodrow Wilson que, como mencionado,} descreveu primeiramente a burocracia, em 1887, em seu artigo “O Estudo da Administração”, baseando- se na necessidade da construção de um serviço público ‘nobre e venerável’ nos EUA.

atividades de algumas cidades americanas. Os acadêmicos também produzem estudos de avaliação da prática de gestão para resultados nos governos, principalmente em governos locais municipais (Ingraham, 2007; Poister e Streib, 1999; Usher e Coria, 1981). Os próprios gestores municipais são atores importantes e buscam continuamente inovações na gestão pública. Como observado por Osborne e Gaebler, em seu livro Reinventing Government (1992) – iniciativas de flexibilização da gestão, como as parcerias público-privada, orientação ao cidadão-cliente, remuneração alinhada ao cumprimento de metas, entre outras, são criadas por “governos empreendedores”, nas palavras dos autores, para lidar com a necessidade de melhoria de serviços em um cenário de escassez de recursos.

As pesquisas acadêmicas americanas estão avançadas na avaliação da implementação de GpR nos governos locais. Um dos primeiros estudos acadêmicos identificados para avaliação de performance em municípios -“Goal Setting and Performance Assessment in Municipal Bugdeting”, de Charles Usher e Gary Cornia, - data de 1981. Foram analisados os documentos orçamentários de 123 grandes cidades americanas (acima de 100 mil habitantes), com o objetivo de verificar o quanto esses municípios haviam adotado formalmente mecanismos de avaliação de desempenho dos programas e ações – os outputs - governamentais. Os resultados mostram que mais de 50% dos municípios tinham formalizado o processo de definição de metas no orçamento municipal. Mais do que a relevância dos resultados encontrados, a pesquisa em si já mostra uma preocupação dos acadêmicos e dos gestores públicos na avaliação e divulgação dos resultados dos municípios, há quase 30 anos.

Outra pesquisa, conduzida em 1999, por Theodore Poister e Gregory Streib em um universo maior de cidades (acima de 25mil habitantes), conclui que 38% das cidades amostradas usavam mecanismos de gestão para resultados, chegando a 50% em cidades grandes (acima de 100mil habitantes). Ainda, a prática era mais adotada em cidades com o sistema de governo do tipo council8_{, em oposição àquelas lideradas por prefeitos.}

Em pesquisa mais recente, publicada em 2007 e liderada por Patrícia Ingraham – “In Pursuit of Performance: Management Systems in State and Local Government” – que

8_{Os governos locais do tipo council são governos legislativos formados por conselheiros eleitos que por} sua vez elegem um representante.

analisou 35 cidades, 40 counties e 34 Estados, com dados gerados pelo Government Performance Project, mostra que 65% das cidades pesquisadas tinham um plano estratégico de governo e orientavam suas ações aos resultados planejados. No entanto, a pesquisa aponta que muita da informação de desempenho gerada não é utilizada para tomada de decisão, assim como apontam as pesquisas da OCDE (2005), vista na seção anterior.

“[I]f the use of performance information is the critical standard for

MFR (Managing for Results), much remains to be done. Government employees find themselves surrounded with mound of performance information but they do not always have a clear idea of its purpose”,

(Moynihan, in Ingraham: 2007, 172)

Essas pesquisas abordadas mostram que a gestão para resultados é uma tendência nos governos locais americanos e uma preocupação para os gestores públicos e acadêmicos. Um dos estudos mais expressivos, dado a proximidade do tema desta dissertação, foi conduzido por Julnes e Holzer (2001), em 510 governos locais americanos (estados, municípios e condados), onde se identificaram os principais fatores que afetam a adoção e implementação de modelos de GpR localmente.

Esses fatores foram divididos em dois grupos, racional-tecnocráticos e político- culturais. Os fatores racional-tecnocráticos envolvem questões como disponibilidade de recursos e competências, existência de orientação para resultados na organização e exigências externas à organização, como por exemplo, alguma legislação específica que obrigue a divulgação de desempenho. Já as questões político-culturais estão relacionadas ao envolvimento de atores internos e externos à organização e à cultura organizacional, como incentivo à inovação. A pesquisa mostrou que, no caso americano, a adoção da GpR é mais influenciada por fatores racional-tecnocráticos, enquanto que a sua implementação é mais influenciada por fatores político-culturais. O Quadro 3 a seguir resume os principais resultados da pesquisa.

Quadro 3. Fatores que afetam o processo de adoção/ implementação de GpR em governos locais americanos.

Adoção Implementação Fatores Racional- Tecnocráticos -Exigências externas -Exigências internas -Disponibilidade de Recursos -Cultura prévia de Orientação para Resultados

-Capacitação técnica

-Disponibilidade de Recursos -Capacitação técnica

Fatores Político-Culturais -Grupos de Interesse internos (Burocracia) -Grupos de Interesse Externos -Cultura para riscos (risk-taking attitudes)

Fonte: Traduzido de Julnes e Holzer (2001:702)

Os fatores que mais influenciam a adoção das políticas de GpR – foco da dissertação e da análise dos casos brasileiros– dizem respeito a obrigatoriedade em se apresentarem os resultados, tanto externamente, para o Legislativo ou Governo Federal, como internamente, como por exemplo, pela exigência de uma nova administração. A capacitação técnica do pessoal, ou seu entendimento dos conceitos de GpR e de sua aplicação, assim como a existência prévia de uma cultura para resultados e seu interesse em melhorar continuamente o desempenho são outros componentes no grupo de fatores racional-tecnocrático. A pressão exercida pelos grupos de interesse internos – ou os técnicos – igualmente influenciam a adoção, mas em menor medida, segundo o estudo.

Tais fatores ajudaram a sistematizar algumas variáveis para a análise dos casos brasileiros e serviram como pontos de alerta na aproximação dos casos. Eles serão confrontados aos encontrados nos municípios brasileiros e, como será apresentado mais adiante, existem diferenças consideráveis para os casos analisados.