Com a impossibilidade de vitória militar na guerra civil, as partes rivais aceitaram a mediação de um ator neutro (ONU) e discutiram a transição da guerra para a paz. Entre muitos aspectos, as reformas institucionais na área de segurança foram exaustivamente debatidas pelos atores domésticos, mais do que as reformas no judiciário. Logo, se aquele ponto foi o mais importante, não seria prudente alimentar expectativas quanto ao segundo. Os esforços dos atores domésticos e o orçamento levantado pelos atores internacionais contemplaram as reformas das FAES e a criação da PNC, mais do que a modernização do judiciário.
Entende-se que a ONUSAL cumpriu com o papel de assistir a implementação do que foi acordado pelos atores domésticos, uma vez que esses não conseguiriam sozinhos promover as mudanças necessárias, pois eventuais trapaças e violações aos acordos de paz
poderiam ser cometidas por qualquer uma das partes. Destaca-se que a ONUSAL foi a primeira operação de paz da ONU na qual os funcionários da SGNU assistiram ao processo de reformas institucionais nos anos 1990. Assim, a ONUSAL esteve responsável por auxiliar a coordenação dessas atividades e, acima de tudo, prover segurança para a implementação das determinações de Chapultepec e dos demais acordos que o precederam.
A aprovação da operação de manutenção de paz para El Salvador fez parte do contexto de alargamento da agenda de segurança do Conselho de Segurança da ONU, pautada não somente em providências que resolvessem conflitos entre Estados. No início dos anos 1990, os mandatos do CSNU compreenderam atividades que deveriam amenizar e resolver disputas entre grupos rivais em confronto armado no interior de Estados. Este é o caso dos conflitos intraestatais e países que passaram por guerras civis, sendo tal realidade entendida pelo CSNU como ameaças à segurança internacional e regional. Assim, em estudo feito para tal levantamento, o CSNU aprovou mais operações de paz para litígios entre Estados durante a Guerra Fria, ao passo que os mandatos para envio de operações de paz para conflitos que aconteceram no interior de Estados foram maioria no período após a Queda do Muro de Berlim (BELLAMY; WILLIAMS; GRIFFIN, 2010, p.81-88).
Nesses conflitos dos anos 1990, a beligerância por tempo prolongado fez eclodir fluxos migratórios ilegais em decorrência das violações dos direitos humanos e crises humanitárias. Ademais, a extensão do confronto armado para países vizinhos transformou um problema interno em dificuldades para a paz e a segurança regional. Para evitar a escalada dessas adversidades, o CSNU aprovou operações de manutenção de paz das Nações Unidas para estancar conflitos em Estados. Além desse objetivo, o CSNU aprovou diversos tipos de mandatos para esse tipo de conflito, determinando o cessar fogo; a facilitação da reconciliação nacional; o monitoramento de eleições; e o auxílio a governos locais para (re)capacitar ou modernizar estruturas burocráticas estatais (MATIJASCIC, 2010, p.174). Especialmente no que tange a esse último aspecto, percebe-se que o CSNU não se limitou a ações somente para estancar conflitos com presença de tropas militares, mas aprovou mandatos que dessem suporte a atividades que modernizassem instituições locais. E é justamente na descrição do compilado de todas essas atividades que a ONUSAL pode ser considerada um exemplo clássico e precursor desse tipo de atuação do CSNU.
Atividades que recuperassem, modernizassem ou criassem instituições locais, a partir da vontade de atores domésticos e sob supervisão da ONU ou outros atores internacionais, foram denominadas como exemplos de ações de peacebuilding. Esse termo apareceu pela
primeira vez como "post-conflict peacebuilding" no documento (S/24111) "Uma Agenda para a Paz", de 17 de junho de 1992, quando o secretário-geral da ONU, Boutros Boutros-Ghali (1992-1996), reiterou a importância dessas atividades com a finalidade de que as mesmas potencializassem as chances de fortalecer as instituições de Estados, favorecendo a estabilidade política e diminuindo a possibilidade de retorno de conflitos. Logo, atividades como "a reconstrução das instituições e infraestrutura dos países devastados pela guerra civil e conflito"183 (parágrafo 15) seriam essenciais para o estabelecimento da paz, no entendimento da Secretaria Geral da ONU.
Entretanto, por mais que houvesse apontamentos para a seriedade da temática nas Nações Unidas, ainda no início da década de 1990, havia pouca experiência da SGNU quanto à coordenação de atividades de peacebuilding, bem como pouca mobilização de contribuição financeira e de missões técnicas dos Estados-membros. Parte desse fator, relaciona-se à carência de recursos financeiros para a implementação de projetos de peacebuilding, tendo em vista o fato que as Nações Unidas estavam com tropas em diversas regiões do mundo: foram 15 operações de manutenção de paz em conflitos intraestatais na África, 8 na Europa, 6 na América e 4 na Ásia e Pacífico, somando um total de 33 participações184. Logo, a prioridade para alocação de recursos pelos Estados-membros e ONU estava primeiramente na área de segurança, o que compreende a vertente militar das missões de paz. Somente depois seria possível avaliar o direcionamento de recursos para outros setores.
As dificuldades da ONU para capacitar e modernizar instituições locais como uma das vertentes de peacebuilding não eram apenas consequência do grande número de operações de manutenção de paz aprovado e do insuficiente montante de recursos para amparar o custeio de atividades em campo. Esses fatores foram agravantes de um problema maior: pouca experiência para planejar, estruturar e coordenar ações de peacebuilding.
Modestas práticas de (re)capacitação de instituições estatais aconteceram em países, como Haiti, Libéria, Serra Leoa e Timor Leste nos anos 1990. Muitas dessas atividades foram retomadas por outras operações de paz no início do século XXI. Nesses casos, todos tiveram recorrência de conflito após a retirada das tropas de paz da ONU. Em contraste, e tomando como exemplo os anos 1990, apenas uma operação foi bem sucedida, tendo em vista os
183 Uma Agenda para a Paz (1992), parágrafo 15, tradução livre: "rebuilding the institutions and infrastructures
of nations torn by civil war and strife".
184 Informações quantificadas a partir dos dados disponíveis no endereço eletrônico das Operações de
Manutenção de Paz das Nações Unidas. Disponível em: <http://www.un.org/en/peacekeeping/operations/past. shtml>. Acesso em: 31/01/2014.
critérios: mandato com ações de peacebuilding e ausência do retorno das hostilidades uma vez que as tropas da ONU deixaram o país. O único caso que cumpriu com os dois critérios foi o da Organização das Nações Unidas em El Salvador (ONUSAL), entre os anos de 1991 e 1995 (MATIJASCIC, 2014, p. 45).
Os documentos da SGNU de 1992 e 1995185, bem como o subsequente Relatório
Brahimi em 2000, e as resoluções resultantes da Cúpula Mundial em 2005, compartilham o entendimento normativo de que há relação entre o emprego de ações de peacebuilding e a possibilidade de fim do retorno das hostilidades. Portanto, de acordo com essa interpretação normativa, a combinação de operações de manutenção de paz com ações de peacebuilding poderia influenciar para diminuir a possibilidade de retorno dos contenciosos (MATIJASCIC, 2014, p. 44).
Independente do que se seguiu afirmando nos relatórios e documentos da ONU, é possível verificar empiricamente que houve casos de recorrência de conflito (Haiti, Libéria, Serra Leoa e Timor Leste) na maior parte das experiências das Nações Unidas. Dessa maneira, invalidamos a argumentação normativa para buscar outras explicações. Sugere-se que casos de êxito de operações de paz da ONU com mandatos de peacebuilding possam ter sido "fabricados" para servir de parâmetro que guiasse o padrão a ser implementado em outras operações de manutenção de paz com a finalidade de se alcançar o mesmo resultado. Explica- se, portanto, que em El Salvador, a vontade das partes para alcançar a paz, já que voltar a beligerância não traria benefícios nem vitória militar, foi determinante para evitar o retorno do confronto. Assim, governo e guerrilhas cooperaram para implementar as determinações dos acordos de paz que, entre outros aspectos, versaram sobre as reformas institucionais.
Nessa lógica argumentativa, explica-se que o Acordo de Chapultepec foi o símbolo da vontade das partes que desejavam alcançar o cessar fogo, facilitado pela ONU. As atividades de peacebuilding, no caso as reformas institucionais, foram o desdobramento da vontade dos atores domésticos na mesa de negociações. Portanto, não é possível ver essas atividades de
peacebuilding implementadas pela ONUSAL como determinantes para prevenir o retorno da
guerra civil. O máximo que se pode inferir é que houve uso político da Organização para condicionar a ideia de que mandatos de operações de manutenção de paz com ações de
peacebuilding poderiam prevenir o retorno de conflitos. Logo, a referência de êxito foi a
ONUSAL, mas os argumentos são falaciosos.
Por outro lado, é necessário entender também o motivo pelo qual existiu tanto interesse dos Estados Unidos em influenciar a condução das negociações de paz, além de estar presente no treinamento ou envio de missões técnicas, bem como de ser importante colaborador entre os poucos doadores para viabilizar as reformas institucionais. Especificamente, afirma-se que os Estados Unidos tinham particular interesse em fazer de El Salvador um caso de êxito na conjuntura das operações de paz da ONU, pois, desde o envolvimento durante a guerra civil, todo o esforço foi compactuado para evitar que a FMLN tomasse o poder. A única alternativa possível aos guerrilheiros salvadorenhos nas diferentes administrações dos Estados Unidos (Reagan e Bush) era a desistência da luta armada para que os ex-combatentes fossem desmobilizados. Já que a vitória militar não foi possível, as negociações de paz abriram o caminho para que houvesse concessões de ambas as partes, potencializando as chances de desmobilização da FMLN. Essa alternativa abriu a oportunidade para que os ex-guerrilheiros se organizassem em partidos políticos e concorressem às eleições para estar no poder, abandonando a luta armada e não se concretizando na terceira perda estratégica dos Estados Unidos na América Latina.
Recorda-se, como discutido no primeiro capítulo, que, no início dos anos 1980, Napoleón Duarte pediu para que a FMLN apresentasse candidatos à Assembleia Constituinte, o que pressupunha que a mesma desistisse da guerra revolucionária para fazer seus interesses políticos representados na conformação de um partido político, delegando a decisão do rumo político alternativo à população salvadorenha. No final da mesma década, como exposto no segundo capítulo, países centro-americanos que firmaram Esquipulas II solicitaram que as FMLN aceitassem os programas de desmobilização e concorressem a eleições. Como apresentado no capítulo III, até mesmo a FDR rompeu com a tradicional parceria com a FMLN para concorrer às eleições em 1989. Mesmo assim, o comando da FMLN resistiu e perseverou em discordar do cessar fogo, até que acordos de paz abarcassem também seus interesses.
Para os Estados Unidos, a ONUSAL deveria alcançar êxito (ou ser caso "fabricado" de sucesso), pois se trataria de operação de paz que conduziu a guerrilha ao processo de desmobilização, distanciando a possibilidade de que a mesma retomasse o projeto político que desafiou a manutenção do status quo salvadorenho e regional nos anos 1980. Logo, por outro caminho, isso simbolizaria a derrota da esquerda, resquícios da Guerra Fria sendo desfeitos, o que os Estados Unidos desejavam ver gradativamente acontecendo em outras regiões do globo.