Como já apontado, o IDEB surge como um indicador “para a verificação do cumprimento de metas fixadas no termo de adesão ao Compromisso”, como consta no artigo 3º, parágrafo único, do Decreto 6.094/2007, que institui o Plano de Metas Compromisso Todos pela Educação. A ideia é que o Brasil chegue à média 6,0 em 2021, ano previamente
46 FUNDEF - Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério
foi instituído pela Emenda Constitucional n.º 14, de setembro de 1996, regulamentado pela Lei n.º 9.424, de 24 de dezembro do mesmo ano. O FUNDEF foi implantado, nacionalmente, em 1º de janeiro de 1998, quando passou a vigorar a nova sistemática de redistribuição dos recursos destinados ao Ensino Fundamental. A maior inovação do FUNDEF consiste na mudança da estrutura de financiamento do Ensino Fundamental no país (1ª a 8ª séries do antigo 1º grau), ao subvincular a esse nível de ensino uma parcela dos recursos constitucionalmente destinados à Educação. A Constituição de 1988 vincula 25% das receitas dos Estados e Municípios à Educação. Com a Emenda Constitucional nº 14/96, 15% da arrecadação global de Estados e Municípios ficam reservados ao Ensino Fundamental (Portal do MEC).
estipulado em virtude da simbologia do bicentenário da Independência do Brasil em 2022. Ao ser introduzido como um dos principais mecanismos de avaliação da qualidade da educação básica brasileira, o IDEB acende o debate acerca da ideia de que os sistemas educacionais devem ser avaliados não somente pelos processos de ensino e gestão, mas, essencialmente, pelo nível de aprendizado e pela trajetória escolar dos alunos (SOARES; XAVIER, 2013).
O IDEB agrega informações de rendimento escolar47 (taxa de aprovação) e desempenho (proficiência) em exames padronizados, como a Prova Brasil/SAEB, nas áreas de Leitura e Matemática. Para Reynaldo Fernandes, presidente do INEP na gestão em que o IDEB foi implementado, é importante que haja a combinação entre rendimento e desempenho, ainda que a complementaridade entre ambos os indicadores seja evidente.
Um sistema educacional que reprova sistematicamente seus estudantes, fazendo que grande parte deles abandone a escola antes de completar a educação básica, não é desejável, mesmo que aqueles que concluam essa etapa de ensino atinjam elevadas pontuações nos exames padronizados. Por outro lado, um sistema em que todos os alunos concluem o ensino médio no período correto não é de interesse caso eles aprendam muito pouco na escola. Em suma, um sistema de ensino ideal seria aquele em que todas as crianças e adolescentes tivessem acesso à escola, não desperdiçassem tempo com repetências, não abandonassem a escola precocemente e, ao final de tudo, aprendessem (FERNANDES, 2007, p. 29).
Assim, o cálculo do IDEB é composto pelo produto do indicador de desempenho (média entre Leitura e Matemática) e o indicador de rendimento, gerando um número entre 0 e 10. Soares e Xavier (2013) apontam para algumas insuficiências neste tipo de cálculo e alguma outras que será possível observar adiante. Neste caso, ao agregar estes dois indicadores em um único índice (desempenho e rendimento) cria-se, de forma implícita, uma equivalência entre diferentes possibilidades de combinações destes dois indicadores, como se observa na tabela a seguir. Neste exemplo, são apresentadas as possíveis combinações para se obter o IDEB 6. Ao observar a quinta coluna, percebe-se que a taxa média de reprovação é de 14% (0,86) e o desempenho encontra-se na casa dos 6,98, o que equivaleria a um desempenho de 6, se a taxa de reprovação fosse zero.
47“O conceito de rendimento é usado no âmbito das estatísticas educacionais para sintetizar a experiência de
aprovação dos alunos de uma escola ou sistema de ensino. Ao fim de um ano letivo, cada aluno matriculado, que não foi formalmente transferido ou faleceu, é colocado em uma de três categorias. Na categoria de aprovados são classificados os alunos que, ao final do ano letivo, preencheram os requisitos mínimos de desempenho e frequência, previstos em legislação. Os reprovados são os alunos que, ao final do ano letivo, não preencheram os requisitos mínimos de desempenho e/ou frequência previstos em legislação. Os alunos que deixaram de frequentar a escola, tendo sua matrícula cancelada, são classificados na categoria de abandono. A taxa de aprovação é definida como a razão entre o número de aprovados e a soma dos alunos nas três categorias”. (SOARES; XAVIER, 2013, p. 909-910).
QUADRO 2 – Diferentes combinações dos indicadores de rendimento e proficiência padronizada que produzem o mesmo IDEB de 6
Indicador Combinação
Rendimento 0,7 0,76 0,78 0,8 0,86 0,88 0,9 0,92 0,96 Desempenho 8,57 7,89 7,69 7,5 6,98 6,82 6,67 6,52 6,25 Fonte: Soares e Xavier (2013, p. 911).
Nesse sentido, afirmam os autores que na metodologia de cálculo do IDEB está presente a possibilidade de um resultado poder compensar o outro.
[...] um melhor aprendizado de um aluno compensa o pior aprendizado de outro aluno na mesma escola; um melhor desempenho em Leitura compensa um aprendizado insuficiente em Matemática; e um melhor aprendizado de alguns compensa a reprovação de outros. Essas substituições são criticáveis do ponto de vista do direito à educação [...], que considera o aprendizado como um direito de todos e de cada um dos alunos, não de alunos típicos ou médios (SOARES; XAVIER, 2013, p. 912).
Outra questão a ser pontuada respeita a determinação de metas para o IDEB. A meta nacional para 2021 estipulada em 6 está diretamente vinculada aos indicadores estabelecidos no âmbito internacional. O nível de qualidade educacional (desempenho e rendimento), considerando a etapa inicial do ensino fundamental, deve se equiparar à média dos países membros da OCDE. Intencionalmente, foi possível estabelecer essa comparação tendo em vista a técnica de compatibilização entre as proficiências observadas no PISA48 e no SAEB (FERNANDES, 2007).
Para Soares e Xavier (2013), escolher o valor 6 como referência para o IDEB levaria a crer que resultados desta ordem significariam “uma escola de primeiro mundo” (p. 912). Contudo, a comparação entre o contexto nacional e o internacional não é plausível, considerando que o currículo brasileiro não se equivale ao currículo dos países da OCDE, ainda que com todas as técnicas de compatibilização.
O IDEB estabelece metas intermediárias (a cada dois anos), desde 2007, para a federação, estados, municípios e escolas, a fim de que tenham essas projeções como referência para a organização de suas ações e para o alcance da meta nacional. São
48 PISA - Programme for International Student Assessment – iniciativa internacional de avaliação comparada,
aplicada a estudantes na faixa dos 15 anos, idade em que se pressupõe o término da escolaridade básica obrigatória na maioria dos países. O programa é desenvolvido e coordenado pela Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE). Em cada país participante há uma coordenação nacional. No Brasil, o Pisa é coordenado pelo INEP - Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (http://portal.inep.gov.br/pisa-programa-internacional-de-avaliacao-de-alunos).
consideradas metas individuais diferenciadas, representando a perspectiva a ser perseguida por cada rede de ensino e escola. Segundo Fernandes (2007), a médio e longo prazos esses esforços devem convergir para a minimização das desigualdades no que tange à qualidade educacional em nível de Brasil.
Pode-se dizer, então, que o IDEB é conceituado no discurso oficial como um dos instrumentos que propiciam o accountability, tanto no sentido de identificar os responsáveis pelos resultados das escolas como em prestar contas à sociedade em geral. Além disso, evidencia-se a vinculação entre avaliação, gestão e financiamento, contexto que vem se firmando desde os anos 1990.
As conexões entre avaliação, gestão e financiamento na verdade não são inéditas. Pelo contrário, foi na década de 1990, no bojo de mudanças radicais do papel do Estado na educação, que a avaliação passou a ser o instrumento principal de regulação prevendo que os recursos acompanhassem os bons resultados. A originalidade limita-se ao fato de não somente prescrever recursos financeiros vinculados a um bom rendimento institucional – seja quanto ao Ideb, seja quanto à capacidade de elaboração de planos de ação –, como também oferecer atendimento prioritário aos municípios com os mais baixos índices, que precisarão de mais apoio para melhorar sua situação educacional. Trata-se, segundo o MEC, de municípios carentes de recursos financeiros e humanos que nunca conseguiram nenhum tipo de benefícios, e por isso a educação que oferecem é tão precária (KRAWCZYC, 2008, p. 805).
No capítulo anterior, tratou-se da caracterização do accountability, intrinsecamente ligado à cultura do resultado, da performatividade, evidenciando que elementos do mercado têm delineado alterações fundamentais nos processos de gestão pública da educação. Como já observado, as políticas de accountability atrelam os resultados de aprendizagem medidos por testes padronizados e os seus desdobramentos em relação às escolas, à comunidade escolar e à gestão do sistema local (seja estadual ou municipal), baseados nestes resultados. Configurando-se em um campo de amplo debate (e que ainda fervilha nos meios acadêmicos), são notórios os diferentes posicionamentos acerca dos propósitos das políticas de accountability que se instauram no contexto das políticas avaliativas brasileiras.
Já apontava Afonso (2009) que os discursos de accountability conduzem à ideia de que o Estado se vale de mecanismos de avaliação e accountability no sentido de centralizar o controle dos sistemas educativos. Este contexto, segundo o autor, configura diferentes realidades. No Brasil, esta situação é reafirmada tanto nas políticas que vêm sendo implementadas recentemente como, de forma explícita, nos diversos documentos oficiais, a exemplo do “Plano de Desenvolvimento da Educação: razões, princípios e programas”. Neste documento, que apresenta o PDE e o IDEB como propostas voltadas para a melhoria da
qualidade da educação básica, é colocado que “dois imperativos se desdobram dos propósitos do Plano: responsabilização (o que se conhece na literatura como accountability) e mobilização social” (BRASIL, 2008a, p. 11). Constitucionalmente, segundo os preceitos oficiais, a educação é direito de todos e dever do Estado e da família, exigindo-se, portanto, a responsabilização, sobretudo dos políticos, e o envolvimento da sociedade como elementos indispensáveis para o desenvolvimento do plano, o que inclui as ações relativas à avaliação.
O Decreto 6.094/2007, que institui o Plano de Metas Compromisso Todos pela Educação, é a materialização da responsabilização da classe política, especialmente dos gestores locais, ao aderirem, voluntariamente, ao Plano e assumirem o compromisso quanto ao cumprimento das 28 metas estabelecidas a partir da promulgação do decreto, no que tange à melhoria da qualidade da educação. Cabe à União oferecer apoio técnico e financeiro, priorizando os municípios com IDEB baixo. Para que isso se concretize, os gestores locais devem formular o Plano de Ações Articuladas (PAR) e, a partir deste mecanismo, estabelecerem um convênio com o governo federal, que verificará e acompanhará todas as ações que o município se comprometerá em desenvolver, bem como todos os encaminhamentos que são propostos ao sistema de ensino e às escolas pela própria União.
Adrião e Garcia (2008) ressaltam que após o estabelecimento deste Plano de Metas, foram criadas uma série de resoluções do FNDE – Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação, no sentido de regulamentar a execução dos convênios entre a União e os municípios, incluindo o repasse de recursos financeiros, o monitoramento do cumprimento das metas fixadas no termo de adesão e as ações que caberiam ao governo federal caso ocorra o “inadimplemento dos compromissos assumidos” (BRASIL, 2007d).
Segundo as autoras, as medidas propostas pela União denotam a responsabilização dos gestores dos municípios pela implementação da política de qualificação da educação básica. E, sobretudo, o alcance das metas intermediárias do IDEB como garantia para a continuidade da transferência de recursos às escolas. Sendo assim, há que se acompanhar os desdobramentos da inevitável pressão que se faz à escola pelo cumprimento das metas, correndo o risco de se instaurarem ações apenas para o cumprimento de exigências legais, o que inclui o estreitamento curricular a serviço da preparação para os exames em larga escala (ADRIÃO; GARCIA, 2008).
É importante reiterar, ainda que se tenha explorado a temática no capítulo anterior, que as políticas de avaliação associadas à accountability estão fortemente
relacionadas a um emergente mercado educacional. Freitas (2013)49, ao realizar um paralelo com o cenário americano, é incisivo ao afirmar que, inevitavelmente, o que ocorreu nos Estados Unidos50 em termos de avaliação e accountability já contempla o contexto brasileiro. O autor afirma que opor-se às políticas de accountability não significa assumir um posicionamento contrário à responsabilização, considerando a importância de se implementar metodologias quantitativas em avaliação que possibilitassem colher informações mais sintéticas e de larga escala das redes de ensino, e que, por sua vez, fomentassem as políticas públicas, sem, com isso, contribuir para esse vertiginoso mercado.
Não temos somente o caminho da accountability. E, mais, de uma accountability verticalizada. Há outras concepções de accountability, e é preciso desmistificar isso, porque as pessoas que discordam da accountability verticalizada são automaticamente enquadradas como contrárias à responsabilidade educacional – como se quem não aceitasse a responsabilidade da accountability desresponsabilizasse os gestores pela condução dos processos educacionais e a melhoria das redes. Obviamente, não se trata de desresponsabilização, mas de outras formas de responsabilização que existem, não tão verticalizadas, mas combinadas com ações horizontalizadas. Mesmo porque, temos, na própria lógica de medição que valorizamos, com tecnologia de ponta, dentro do próprio Pisa, no topo do Pisa, países que são muito bem avaliados e que não adotam uma política de accountability (FREITAS, 2013, p. 349-350).
Freitas (2013) deixa claro seu posicionamento contrário à accountability da forma como vem sendo estabelecida, porém não contrário à cultura da avaliação. Ao se referir à “accountability verticalizada” – ou accountability forte, o autor denuncia que, atrelada a essa forte verticalização, surge o que ele denomina de “cultura de auditoria” (p. 350), referindo-se à pressão sofrida pelas escolas, pelos profissionais e pelas redes frente a esse contexto.
Cabe colocar que termos como accountability forte e fraca (ou responsabilização forte e branda) vêm permeando os debates em torno das recentes políticas de avaliação. Bonamino e Sousa (2012) se utilizam de um recurso analítico classificatório para identificar três gerações de avaliação que marcam as políticas avaliativas no Brasil. A primeira geração trata de avaliação da qualidade da educação, de cunho diagnóstico, sem consequências diretas às escolas e ao currículo. Em geral, tornam os resultados públicos, embora não sejam divulgados e nem se referem diretamente à escola51.
49Neste artigo, transcrição de seu pronunciamento, intitulado “Políticas de responsabilização: entre a falta de
evidência e a ética”, o autor contesta as colocações de Nigel Brooke, proferidas em um encontro promovido pela Fundação Carlos Chagas, em novembro de 2012.
50 O autor se refere às políticas de accountability implementadas nos EUA, mais especificamente a partir dos
anos 1980, que visavam resgatar a competitividade da nação no cenário global, abalada pelos maus resultados educacionais.
51 Como exemplo, Bonamino e Sousa (2012) apontam para as primeiras iniciativas do SAEB. “Seu desenho
mostra-se adequado para diagnosticar e monitorar a evolução da qualidade da educação básica, mas não permite medir a evolução do desempenho individual de alunos ou escolas. Seus resultados são divulgados de forma
As de segunda e terceira geração ancoram-se na ideia de responsabilização branda e forte, respectivamente. São conceitos que nestes últimos anos vêm sendo difundidos na literatura americana e, recentemente, no Brasil (BROOKE, 2006; FERNANDES; GREMAUD, 2009; FREITAS, 2013). A segunda geração do processo de avaliação, para Bonamino e Sousa (2012), respeita à devolutiva dos resultados para as escolas, divulgando-os publicamente, ainda que, neste caso, não estabeleça consequências materiais. Tais desdobramentos são tidos como simbólicos, decorrentes da apropriação destas informações sobre os resultados da escola pelos pais e pela sociedade. No contexto brasileiro, uma das ações que materializaram essa geração de avaliação, apresentada como accountability fraca, foi a implementação em 2005 da Prova Brasil/SAEB, ao estabelecer um diagnóstico do sistema educacional brasileiro, não mais de caráter amostral como até então, agregado à noção de responsabilização (FERNANDES; GREMAUD, 2009). Os resultados da Prova Brasil passam a compor o IDEB e começam a ser amplamente divulgados, tanto oficialmente para cada escola participante como, por meio da mídia, para a sociedade em geral. Embora as intenções do MEC não tenham sido promover um rankiamento das escolas, a ideia de metas a serem atingidas por escolas e redes configurava-se como um mecanismo de mobilização da sociedade com vistas à melhoria da qualidade da educação.
A estratégia da mídia de divulgação, por meio de rankings, embora não oficial, juntamente com a distribuição nas escolas da matriz de conteúdos e habilidades utilizada na elaboração dos testes de língua portuguesa e matemática, introduz perspectivas concretas de interferência mais direta no que as escolas fazem e em como o fazem. Em termos de responsabilização, no entanto, a Prova Brasil e o uso de seus resultados para composição do Ideb integram uma política de responsabilização branda, uma vez que se limitam a traçar metas e a divulgar os resultados dos alunos por escola e rede de ensino, sem atrelar prêmios ou sanções a esses resultados [...] (BONAMINO; SOUSA, 2012, p. 380).
As de terceira geração, segundo as autoras, referenciam políticas de responsabilização forte, que implicam em uma relação direta entre as avaliações em larga escala, a unificação curricular e o estabelecimento de uma política de incentivos aos profissionais da educação a partir dos resultados, o que inclui remuneração por meio de bonificação. Estes foram os casos específicos do Estado de São Paulo e Pernambuco e que não cabe serem aprofundados neste trabalho.
Na visão de Freitas (2013), não há possibilidades de se distinguir responsabilização fraca ou responsabilização forte. O autor defende que os elementos que denotam a existência de um sistema de accountability comportam, essencialmente, a bastante agregada e, portanto, não permitem apoiar a introdução de políticas de responsabilização de professores, diretores e gestores por melhorias de qualidade nas unidades escolares” (p. 377).
aplicação de testes padronizados e algum tipo de recurso, consequências determinadas ou recompensa à escola, além da divulgação pública dos resultados. Neste caso, segundo o autor, há um risco provável de corrupção do próprio indicador, especialmente quando há interesses que se encontram além dos limites da educação em si.
Essa mistura de accountability com avaliação, a meu ver, vai ser danosa para a área de avaliação, porque, inclusive, não entrará na área da educação. Continuará fora da área da educação se for colocada dessa maneira. Na área da educação não existe ganhador e perdedor. A área da educação é área de direito, e área de direito não tem ganhador e perdedor. A área do mercado, sim. Eu jogo na bolsa, sei que posso ganhar e posso perder. E se perder, não tenho direito de reclamar, assinei até um contrato [...]. O mercado lida dessa forma. Na área da educação, não pode haver perdedor. O problema começa aí: a lógica de funcionamento não se adapta à lógica da área educacional porque não podemos conviver com perdedores. A questão é como evitar os perdedores, como não gerar perdedores. Isso vale para o aluno, para o professor, para a escola, para todo o sistema (FREITAS, 2013, p. 360).
Na outra ponta do debate, Brooke (2013), em contra resposta a Luiz Carlos de Freitas, concorda que vivencia-se, nos últimos anos, um aumento expressivo de políticas de accountability. Houve, de fato, certa abertura que contribuiu para o surgimento de institutos, empresas, organizações não governamentais e fundações voltadas para a prestação de serviços educacionais para entidades públicas, visando a oferta de produtos destinados à melhoria da qualidade da educação e a disponibilização de instrumentos avaliativos. Ocorre que o mercado, como afirma Brooke (2013), ocupa um espaço que nasce em função da incompetência técnica da instância governamental. Exemplo disso foi a abertura de concorrência pública para que o setor privado pudesse assumir o processo de reformulação do Sistema Nacional de Avaliação da Educação Básica – SAEB, ainda na década de 1990. Para o autor, não há problemas quanto a essa abertura desde que os resultados sejam positivos, como faz questão de reafirmar.
Ao divergir deste posicionamento de forma contundente, Freitas (2012) afirma que, como um fenômeno social mais amplo, a educação não pode estar fundamentada somente por princípios da economia, tendo em vista seus inerentes compromissos formativos. Para o autor, a educação perde sua dimensão de um bem público mais amplo ao se submeter à lógica empresarial. Aponta, ainda, que há um projeto de nação em jogo e não apenas a expressão da demanda empresarial, ainda que se considere sua importância.
Na visão de Brooke (2013), outras possibilidades de accountability que envolveriam processos avaliativos mais inclusivos e democráticos são consideradas pelo autor inexequíveis, visto que não há modelos a serem tomados como referência, apenas hipóteses.
Por mais que se queira fugir das soluções de curto prazo, sugerir como alternativa à accountability baseada na avaliação quantitativa, um mundo novo, hipotético, sem exemplos conhecidos, e cuja viabilidade prática parece duvidosa, mais uma vez,
retira a discussão do campo das políticas públicas (p. 338).
Ou seja, exemplos conhecidos e soluções de curto prazo são elementos que parecem atender às perspectivas em que Brooke (2013) se baseia para o direcionamento das políticas educativas. Quando se trata de índices que mensuram o nível de aprendizado dos